nashe pravo
/ ГоловнаСереда, 18 Жовтня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Вдосконалення законодавства про вибори Президента України

Ставнійчук М. (член Центральної виборчої комісії, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України) 02.08.2004, 14:02

Українська держава знову стоїть перед вибором подальшого демократичного облаштування організації влади. Перехід до системи саме політичної демократії, за якої безпосереднє волевиявлення народу є основною передумовою легітимності влади, збереження наступності у функціонуванні владних структур, актуалізує проблеми послідовного та системного реформування виборчого законодавства України.

 

Незважаючи на те, що основні гравці політичної сцени України декларують серйозність намірів щодо здійснення політичної реформи, все ж залишається невирішеним питання строків її проведення. Отже, з огляду на той факт, що до чергових виборів Президента України, строки проведення яких визначені відповідно до частини п'ятої ст. 103, пункту 3 Перехідних положень Конституції України, залишається менше року, є нагальна потреба, принаймні в науковому плані, звернутися передовсім до аналізу політико-правових проблем організації та проведення виборів Глави Української держави.

 

При дослідженні порушуваних проблем автором цієї статті методологічно застосовується підхід, який передбачає розгляд усіх проблем законодавчого регулювання виборів Президента України крізь призму необхідності уніфікації юридичних процедур організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні взагалі, при цьому, безперечно, враховуючи специфіку інституту виборів Президента України[1]. На жаль, доводиться констатувати, що в Україні поки що зберігається негативна, властива правовому регулюванню виборів тенденція проведення заходів щодо вдосконалення виборчих законів власне напередодні виборчого процесу.

 

На нашу думку, при здійсненні правового аналізу спочатку варто розглянути загальні проблеми організації виборів Президента України, а потім повернутися безпосередньо до окремих питань інституційного плану, що пов'язані з правовим регулюванням деяких процедур виборів Глави держави в Україні.

 

Як відомо, згідно з чинним Законом України «Про вибори Президента України»[2] вибори мають розпочатися у травні 2004 p., тобто до початку виборчого процесу залишається близько півроку. З огляду на це, думається, варто вести мову про негайне здійснення заходів щодо вдосконалення та зміни положень зазначеного Закону насамперед стосовно фінансування виборів, формування виборчих комісій та утворення виборчих дільниць, складання списків виборців і їх уточнення, висування та реєстрації кандидатів, порядку ведення передвиборної агітації, процедури голосування, встановлення підсумків голосування та результатів виборів, процедури оскарження. Тут можливо йти двома шляхами: перший, пов'язаний з напрацюванням змін до чинного Закону України «Про вибори Президента України»; другий — кращий варіант — це прийняття нової редакції цього Закону, яка передбачає гармонізоване викладення правових норм.

 

Коротко звернемося до історії законодавчої діяльності по вдосконаленню чинного Закону України «Про вибори Президента України». Варто згадати, що у липні 2002 р. народним депутатом України Ю.Б.Ключковським на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи внесено проект Закону України «Про вибори Президента України», який 28 листопада 2002 р. було пропоновано народним депутатам України прийняти за основу, але він не набрав необхідної для прийняття кількості голосів парламентарів. Нині у Верховній Раді України зареєстровано проект Закону України «Про вибори Президента України», внесений народними депутатами України Ю.Б.Ключковським і М.Д.Катеринчуком на заміну зазначеного вище проекту[4] та законопроект народного депутата України М.М.Рудьковського [5]. Крім того, народним депутатом України М.В.Томенком зареєстровано у Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» в частині фінансування виборів та здійснення передвиборної агітацЩб]. Стосовно цих законопроектів на момент підготовки даної статті жодного рішення Верховна Рада України не ухвалила, незважаючи на швидке наближення до початку виборчого процесу чергових виборів Президента України у 2004 р.

 

З огляду на практику реалізації чинного Закону України «Про вибори Президента України» та проблематичність прийняття його нової редакції досить серйозною загальною проблемою правового забезпечення виборів Президента України залишається проблема рівня правових актів, якими регулюються ці вибори. Ст. 103 Конституції України визначає, що порядок проведення виборів Президента України встановлюється законом. Більше того, пункт 20 частини першої ст. 92 Конституції встановлює, що організація і проведення виборів та референдумів в Україні визначається виключно законами. Аналогічний, однак уже конкретизований припис містить і положення ст. 8 Закону України «Про вибори Президента України», зокрема передбачено, що організація і проведення виборів Президента України регулюються Конституцією України, Законами України «Про вибори Президента України», «Про Центральну виборчу комісію»[7] та іншими законами України.

 

На практиці, незважаючи на те, що свого часу Закон України «Про вибори Президента України» був найбільш процедурно виписаним у системі виборчих законів, під час виборів вади його правового регулювання доводилося знівельовувати Центральній виборчій комісії. Нагадаю, що саме цей Закон, конкретизуючи цілий ряд загальних повноважень Центральної виборчої комісії, вперше надав Комісії право безпосереднього прийняття обов'язкових для застосування виборчими комісіями роз'яснень з питань його реалізації.

 

Зважаючи на неповноту регулювання виборчих процедур, Центральна виборча комісія в межах своїх повноважень за період президентської виборчої кампанії 1999 р. ухвалила близько 50 положень, методичних роз'яснень, рекомендацій щодо порядку застосування виборчого закону з питань організаційно-методичного та документального забезпечення виборів Президента України. Така практика складається не лише в Україні. Перебуваючи нещодавно в Російській Федерації, мала можливість ознайомитися з практикою підготовки до чергових парламентських виборів 2002 р. та президентських виборів 2003 р. в Росії. Центральна виборча комісія Російської Федерації так само, як і Комісія в Україні, готує ряд роз'яснень до абсолютно нових федеральних законів «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» від 20 грудня 2002 р.[8] та «Про вибори Президента Російської Федерації» від 10 січня 2003 р.[9].

 

Яким чином сьогодні розцінювати таку практику підзаконного регулювання питань організації підготовки і проведення виборів? На нашу думку, тут варто виходити з двох позицій: 1) забезпечення виконання приписів ст. 8, пункту 20 частини першої ст. 92, ст. 103 Конституції України і ст. 8 Закону України «Про вибори Президента України» щодо регулювання виборів виключно законами України; 2) оцінки організації роботи Центральної виборчої комісії.

 

З точки зору оцінки роботи Центральної виборчої комісії, слід відзначити високий кількісний і якісний показник діяльності Комісії по забезпеченню організації підготовки і проведення виборів Президента України. Жоден з підзаконних актів у частині роз'яснення положень виборчого закону, прийнятих Центральною виборчою комісією, не був скасований Верховним Судом України.

 

А от з позицій неухильного дотримання зазначених положень Конституції сьогодні є над чим серйозно замислитись і, як на нашу думку, в першу чергу законодавцю. Тенденція очевидна: майже кожна важлива процедура виборчого процесу через недостатність її регулювання у відповідному законі підсилюється на рівні підзаконного регулювання, здебільшого Центральною виборчою комісією. Крім того, правове забезпечення виборів Президента України здійснюється також Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України, Державною податковою адміністрацією, Державним казначейством України тощо. Загалом, це негативна тенденція з точки зору чистоти теорії застосування закону в сфері народовладдя. Хоча слід зазначити, що майже кожна сфера суспільних відносин регулюється поряд із законодавчими актами також і підзаконними нормативно-правовими актами, в тому числі чималими за кількістю документами, наприклад, такими, як роз'яснення, рекомендації, інформаційні, директивні листи та інші правові документи вищих органів державної влади у відповідній галузі.

 

Разом з тим не можна ігнорувати згадувані вже нами положення ст. 92 Конституції України, якими закріплена виключність законодавчого регулювання суспільних відносин у сфері виборів і референдумів, тобто нормативно-правовими актами вищої юридичної сили. Тим більше, що йдеться не про прості закони України: теорією конституційного права України виборчі закони традиційно належать до номінальних конституційних законів, прийняття яких прямо передбачено Конституцією України[10]. Ці закони невипадково мають спеціальний статус і повинні мати також і спеціальний механізм їх реалізації та захисту. Крім того, це питання не лише теоретичної невідповідності: воно має серйозний практичний аспект — за необхідності прийняття значної кількості підзаконних актів члени Центральної виборчої комісії майже не мають можливості виїжджати в територіальні виборчі округи, безпосередньо на місцях контролювати однакове застосування закону і додержання виборчих прав громадян, подавати практичну допомогу територіальним виборчим комісіям тощо.

 

Заради об'єктивності дослідження зауважимо, що розвитку цієї тенденції у часі властиві такі речі:

 

по-перше, сам Закон України «Про вибори Президента України» безперечно передбачає, що Центральна виборча комісія або інший державний орган повинні прийняти відповідне роз'яснення, оскільки на це прямо вказує той чи інший припис Закону (наприклад, положення частини першої ст. 17 зазначеного Закону передбачають, що оплата праці членів виборчих комісій, звільнених від виконання виробничих або службових обов'язків за основним місцем роботи, а також пенсіонерів та осіб, що тимчасово не працюють, здійснюється відповідно до порядку, встановленого Кабінетом Міністрів України);

 

по-друге, недолугість законодавчого регулювання об'єктивно зумовлює необхідність прийняття методичних роз'яснень (наприклад, неповнота регулювання в Законі України «Про вибори Президента України» порядку утворення виборчих комісій, нечіткість норм щодо визначення правового статусу осіб, які входять до складу виборчих комісій, змусили Центральну виборчу комісію під час виборів Президента України в період лише з липня до серпня 1999 р. шість разів звертатися до прийняття роз'яснень з правового вирішення окремих питань формування комісій та організації їх роботи; приблизно аналогічним чином виглядали питання стосовно утворення виборчих дільниць, складання та уточнення списків виборців);

 

по-третє, згодом більшість положень методичних роз'яснень Центральної виборчої комісії з окремих питань виборчого процесу стають нормою закону, але, як правило, вже в наступних законодавчих актах (зокрема, багато положень Порядку використання засобів масової інформації для проведення передвиборної агітації, що був прийнятий Центральною виборчою комісією в 1999 p., Порядку ведення діловодства виборчих комісій та комісій з референдуму, який розроблено в Центральній виборчій комісії у 2001 p., методичні роз'яснення з питань голосування тощо стали нормами чинного Закону України «Про вибори народних депутатів України», а також закріплюються в проектах законів про вибори Президента України).

 

Звертаючись до аналізу законопроектів про вибори Президента України, варто зазначити, що ці законопроекти якісно відрізняються за рівнем та обсягом правового регулювання від чинного Закону. Достатньо порівняти, що чинний Закон України «Про вибори Президента України» містить 51 статтю, а пропонований, наприклад, народними депутатами України Ю.Б.Ключковським і М.Д.Катеринчуком проект — 105, тобто очевидний ухил у бік деталізації правового регулювання виборчих процедур на виборах Президента України. На нашу думку, в сучасних умовах це єдиний шлях до створення законодавчої основи для дотримання законності й однозначного застосування закону. І сам по собі цей факт вже є позитивом.

 

Разом з тим, аналізуючи зазначений законопроект на предмет необхідності підготовки методичних рекомендацій, роз'яснень тощо, прийняття яких безпосередньо передбачено в тексті проекту або через нечіткість правового регулювання виникне потреба їх прийняття, дійшли висновку, що більшість з тих питань, які були предметом роз'яснень Центральної виборчої комісії та інших органів державної влади (Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства та ін.) на попередніх виборах Президента України, народних депутатів України, вирішені, однак з деяких знову буде потреба давати роз'яснення, якщо, звичайно, законопроект не буде доопрацьований. Так, зокрема, у проекті Закону України «Про вибори Президента України» залишились невирішеними питання утворення виборчих дільниць у винятковому випадку; знову не визначено рівень організацій політичних партій, їх виборчих блоків, які можуть висувати членів територіальних виборчих комісій; знову пропонується Центральній виборчій комісії самій визначати порядок жеребкування при утворенні територіальних виборчих комісій та й ще при умові, що кожна з партій (кожний виборчий блок партій), які подали кандидатуру до складу територіальної виборчої комісії в першу чергу, повинен мати можливість мати хоча б одного представника у складі комісії (до речі, у такому разі взагалі не зрозуміло, для чого має проводитися жеребкування); знову пропонується Кабінетові Міністрів України, Міністерству фінансів України, Державному казначейству України вирішувати питання фінансування та контролю за фінансуванням виборів тощо.

 

На наш погляд, Центральна виборча комісія, як й інші органи державної влади, визначені законами, на останніх президентських і парламентських виборах відпрацювали питання, про які йдеться. Положення їх підзаконних нормативних актів здебільшого повинні перейти до виборчого закону, особливо в тих випадках, в яких передбачається встановлення тих чи інших порядків. До прикладу, Кабінетом Міністрів України відпрацьовано механізми оплати праці членів виборчих комісій, осіб, які залучаються до роботи в цих комісіях, порядок відшкодування у разі заподіяння шкоди тощо. Ці норми варто запроваджувати в законі, залишаючи, зокрема, за Кабінетом Міністрів України лише встановлення розміру заробітної плати та розміри відшкодування. При цьому, думається, в Законі також повинні бути визначені межі, в яких встановлюються ці розміри.

 

Крім того, законопроект містить цілий ряд новел порівняно з чинним Законом України «Про вибори Президента України», які також вимагатимуть відповідних тлумачень.

 

Закономірне бажання законодавця впорядкувати вимогу Конституції України стосовно володіння державною мовою кандидатом у Президенти України, але використання на практиці терміна «будь-який документ державного зразка, який засвідчує вивчення кандидатом державної мови і містить підсумок атестації з цієї навчальної дисципліни» обов'язково викличе потребу у відповідних роз'ясненнях, наприклад, спільних Центральної виборчої комісії та Міністерства освіти України.

 

Отже, є нагальна потреба в уточненні, розширенні положень як Закону України «Про вибори Президента України», так і в будь-якому варіанті — при внесення змін до чинного Закону чи при прийнятті його нової редакції, однак на стадії розроблення та прийняття відповідних законопроектів їх положення повинні доопрацьовуватися з точки зору максимального законодавчого забезпечення виборчих процедур.

 

Ще однією проблемою чинного Закону України «Про вибори Президента України», яка вдало вирішена в законопроектах, є питання оптимального строку виборчого процесу. Вже неодноразово зверталася увага на недоцільність існування значного розмаїття строків виборчих процесів в Україні. Зокрема, найдовший у Європі строк президентських виборів у півроку, на нашу думку, нічим не виправдовується, і для скорочення цього строку сьогодні існують цілком реальні механізми. При цьому до проблеми визначення строків виборчого процесу слід підходити уніфіковано. Оптимальним строковим стандартом для віх чергових виборчих процесів цілком може бути строк у 120 днів.

 

Серйозною практичною проблемою, яку доводилось вирішувати Центральній виборчій комісії під час минулих виборів Президента України, була проблема, пов'язана передовсім з фінансуванням виборів. Недолугість правового регулювання процедури бюджетного фінансування виборів полягала насамперед в тому, що Законом України «Про вибори Президента України» не забезпечувалось повне фінансування виборів з Державного бюджету України ще до початку цих виборів. Компенсації несвоєчасного фінансування виборів не могли бути також оптимальні, оскільки, як виявилося на практиці, механізму кредитування виборів Національним банком України, який збережений, до речі, в чинному Законі України «Про вибори Президента України» й донині, взагалі не існує. Національний банк України відповідно до Закону України «Про Національний банк України»[11] не має функцій кредитування витрат Державного бюджету України. Отже, навіть такий загальний недолік процедури фінансування виборів Президента України вимагає від законодавця не лише вдосконалення, а й докорінної зміни положень чинного Закону України «Про вибори Президента України» в цій частині. Крім того, як ми вже звертали увагу, є суттєва необхідність розширити саме законодавче регулювання й інших питань фінансового характеру.

 

Не лише важливим, а можливо, взагалі одним із визначальних у виборчому процесі є питання ведення передвиборної агітації. Встановлений чинним Законом України «Про вибори Президента України» механізм правового регулювання цієї стадії виборчого процесу має дуже серйозні вади: по-перше, відповідно до пункту 6 частини третьої ст. 15 Закону порядок використання засобів масової інформації для проведення передвиборної агітації встановлюється не положеннями Закону, а Центральною виборчою комісією; по-друге, система президентського виборчого законодавства України не передбачає механізму відповідальності за порушення порядку ведення передвиборної агітації. Лише виходячи з цих двох недоліків чинного законодавства про вибори Президента України випливає нагальна потреба у його вдосконаленні.

 

Найсерйознішим і принциповішим питанням виборів Президента України на сучасному етапі є питання щодо порядку висування та умов реєстрації кандидатів у Президенти України. Головне питання політико-правового регулювання виборів — суб'єкти висування кандидатів у Президенти України. Нами вже неодноразово висловлювалася думка щодо виключної можливості політичних партій, виборчих блоків політичних партій висувати кандидатів у Президенти держави. Нині подібний підхід запроваджено в проекті Закону України «Про вибори Президента України» Ю.Б.Ключковського, М.Д.Катеринчука. До речі, звернувшись до історії цього питання, можна простежити, що на висуванні саме партіями періодично наполягають потужні політичні сили. При цьому слід привернути увагу й на таке: жоден український Президент в сучасній Україні не був формально-юридично висунутий тією чи іншою політичною силою. Обидва висувались виборцями: спочатку це були трудові колективи, а згодом — збори виборців. Більше того, такий спосіб висування був складовою їх іміджевої виборчої кампанії.

 

Як відомо, вперше проблема партійності Президента України як політико-правова проблема постала на початку 90-х років. Тоді націонал-демократи, побоюючись відродження комуністичної партії, виступили за впровадження норми, згідно з якою Президент України залишається поза партіями. На деякий час теза за позапартійність Президента стає аксіомою. Лише після прийняття Конституції України та після проголошення курсу на структуризацію суспільного життя за партійною ознакою в Україні почалися розмови про те, що Президент має визначатися зі своєю партійною належністю. Зокрема, свого часу Президентові України була зроблена пропозиція щодо оформлення членства в Народно-демократичній партії. Напередодні чергових виборів 1999 р. Президент України Л.Д.Кучма продемонстрував, що він має намір залишитися й надалі позапартійним. Оскільки політичні партії в Україні мають доволі незначну підтримку громадян, Президент України не вважав за доцільне пов'язувати себе із жодною з політичних партій. При цьому він не відкидав, що з часом, коли партії стануть більше структурованими і численними, більш інституціоналізованими та інкорпорованими в українське суспільство, може теоретично скластися ситуація, що вибори Президента України відбуватимуться на партійній основі на зразок того, як це має місце в Сполучених Штатах Америки, Німеччині, Ізраїлі та інших країнах. Перед парламентськими виборами 2002 р. окремі політичні партії, зокрема Соціал-демократична партія України (об'єднана), знову порушували питання щодо партійної приналежності Президента. Напередодні виборів 2004 р. питання партійності Президента також наразі. Майже всі основні претенденти на кандидування на чергових виборах Президента України ідентифікують себе з тими чи іншими політичними партіями або їх об'єднаннями. Тож, можливо, сьогодні знову варто привернути увагу до питання запровадження в практику політичного життя України європейського досвіду і обирати Президента серед лідерів потужних політичних сил. Якщо йдеться про реалізацію політичної реформи, метою якої є структуризація суспільства та оптимізація державної влади, то, безперечно, що політичні партії повинні стати єдиним суб'єктом висування кандидатів також і на виборах Президента України. Виборець має чітко усвідомлювати, за яку політичну силу він голосує як на парламентських, так і на президентських виборах. А відтак знати, чого йому чекати від керівництва держави, якщо він обирає представників однієї і тієї ж політичної сили і до парламенту, і на президентську посаду або якщо голосуватиме за представників різних політичних партій чи їх блоків.

 

Правову основу для застосування саме такого підходу становить частина друга ст. 36 Конституції України, якою передбачено, що саме політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах. На жаль, чинний Закон України «Про вибори Президента України» не закріплює виключності політичних партій при вираженні політичної волі громадян. На нашу думку, цей недолік чинного Закону необхідно виправляти. Звичайно, після свого обрання особа, яка обрана Президентом, як глава всієї держави, що виступає від її імені, є представником усього народу, при цьому на разі повинні бути створені правові гарантії проти насильницьких форм утвердження партії влади. Такий підхід поділяють далеко не всі, хто опікується сьогодні цими проблемами. Одним з найсерйозніших обгрунтувань, які використовуються противниками запровадження вимоги щодо партійного висування кандидатів на виборах Президента України, є положення про те, що не можна обмежувати права громадян, які не мають партійної підтримки при їх кандидуванні на президентських виборах. Однак при цьому треба мати на увазі дві речі: по-перше, чинний Закон України «Про вибори Президента України» містить положення, якими дозволено партіям та їх блокам висувати як членів партій, так і позапартійних громадян (частина шоста ст. 22 Закону). І таке положення, відповідно до ст. 22 Конституції України, не може бути скасоване, оскільки при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючи прав і свобод; по-друге, при проведенні виборів Президента йдеться про серйозну політичну діяльність на найвищому державному рівні, причому вибори відбуваються передовсім за рахунок державних коштів. Отже, закон повинен створити умови для того, щоб до балотування об'єктивно допускалися авторитетні, загальновідомі особистості, які мають широку громадську підтримку.

 

Крім визначення кола суб'єктів, у питанні висування кандидатів вагоме значення мають також і підстави реєстрації кандидатів. Чинним Законом закріплюється лише інститут збирання підписів на підтримку кандидатури особи, що висунута кандидатом у Президенти України. Так, частина перша ст. 28 цього Закону передбачає, що претендент має бути зареєстрований як кандидат у Президенти України, якщо його кандидатуру підтримають своїми підписами не менш як один мільйон громадян України, які мають право голосу, в тому числі не менш як ЗО тисяч громадян у кожному з двох третин регіонів (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь) України.

 

Як відомо, зазначеними вище законопроектами, внесеними на розгляд Верховної Ради України нинішнього скликання, передбачено одночасне застосування й інституту збору підписів, і внесення грошової застави.

 

Для визначення правової оцінки цим двом інститутам слід насамперед відповісти на такі запитання: по-перше, що являє собою збір підписів на підтримку претендента — чи це виключно спосіб реєстрації кандидатів на виборні посади чи це також і спосіб опосередкованої агітації на виборах; по-друге, яким чином розглядати застосування грошової застави — чи це також виключно спосіб реєстрації кандидатів або ж певне обмеження участі окремих осіб, політичних партій тощо залежно від їх фінансової спроможності.

 

З огляду на такі моменти доцільно згадати, що у виборчому законодавстві країн світу існують різні умови, критерії, вимоги щодо реєстрації кандидатів на виборах. Найпоширенішою умовою реєстрації кандидатів на виборах є внесення грошової застави — грошового внеску, встановленого виборчим законом розміру. Крім грошової застави, у виборчій практиці як в Україні, так і за кордоном запроваджуються й інші підстави для реєстрації кандидатів на виборні посади, зокрема — збір встановленої законом кількості підписів громадян на підтримку кандидата, а також підтримка кандидата не просто громадянами, а встановленої законом кількості відповідних посадових осіб, парламентарів та ін. Зазначені підстави для реєстрації кандидатів на виборах можуть застосовуватися як паралельно, так і окремо.

 

На нашу думку, кожна з таких підстав для реєстрації має свій сенс і свої недоліки. Збір підписів як громадян, так і відповідних посадових осіб має метою насамперед продемонструвати, що кандидат на виборах має значну громадську підтримку, авторитет серед політиків, громадських та державних діячів. Внесення грошової застави суб'єктом балотування є засобом підтвердження серйозності намірів політичних партій, їх об'єднань, кандидатів брати участь у виборах, що дозволяє виключити з числа кандидатів осіб, які використовують виборчу кампанію як засіб самореклами і не виражають інтересів виборців, а також не мають відповідних ділових та професійних якостей. Крім розміру грошової застави, виборчим законодавством встановлюються також відповідні умови, за яких грошова застава повертається кандидатам повністю або частково (Росія, Україна), а в деяких країнах взагалі не передбачено повернення кандидатам, партіям внесених ними коштів (Австрія, Греція, Туреччина).

 

У виборче законодавство Української держави інститут грошової застави був вперше запроваджений у 1993—1994 роках. Зокрема, частиною дев'ятою ст. 23 Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 18 листопада 1993 р. (з наступними змінами і доповненнями) передбачалось, що претендент на кандидата у депутати може бути зареєстрований як кандидат у депутати, якщо його підтримують своїми підписами не менше 300 осіб виборців відповідного виборчого округу. При реєстрації вносилася грошова застава в розмірі одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. Грошова застава поверталася особі, яка внесла її, в разі коли кандидат одержить на виборах не менше п'яти відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Застава, що не підлягала поверненню, зараховувалася до Державного бюджету.

 

У Законі України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 р. грошова застава також була однією з обов'язкових підстав, однак лише для реєстрації списку кандидатів у депутати в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. Відповідно до пункту 8 частини першої ст. 24 цього Закону грошова застава вносилася виключно політичною партією, виборчим блоком політичних партій на рахунок Центральної виборчої комісії у розмірі однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і поверталася згідно з частиною дванадцятою ст. 42 тим партіям, виборчим блокам партій, які взяли участь у розподілі депутатських мандатів.

 

Чинний Закон України «Про вибори народних депутатів України», прийнятий Верховною Радою України 18 жовтня 2001 p., вперше запровадив грошову заставу як єдину обов'язкову підставу для реєстрації кандидатів у народні депутати України. Відповідно до частини п'ятої ст. 43 цього Закону грошова застава повертається політичним партіям, виборчим блокам політичних партій, які взяли участь у розподілі депутатських мандатів, а також депутатам, обраним в одномандатних виборчих округах.

 

На президентських виборах в Україні грошова застава жодного разу раніше не використовувалась. Отже, положення стосовно грошової застави є суттєвою новелою поданих до Верховної Ради України законопроектів. На нашу думку, грошову заставу необхідно розглядати як певну, виражену в грошовій формі гарантію відповідальності кандидата, політичної партії, виборчого блоку політичних партій, певну запоруку або засіб підтвердження серйозності їх намірів щодо участі у виборчому процесі, яка обов'язково вноситься при реєстрації кандидатів відповідною виборчою комісією, засіб захисту виборців від участі у виборчому процесі як кандидатів тих осіб, які не мають серйозного наміру балотуватися на виборах, адже у разі програшу на виборах грошова застава не повертається.

 

Крім того, слід також наголосити на порушену нами проблему скорочення строків виборчого процесу по виборах Президента України. Залишення виключно грошової застави саме створює резерв для скорочення строків виборчого процесу до 120 днів.

 

При вирішенні питання щодо необхідності запровадження виборчим законом грошової застави слід також мати на увазі й те, що у разі реєстрації кандидати отримують досить суттєву фінансову та організаційну допомогу з боку держави, передусім це досить серйозне бюджетне фінансування виборчої кампанії, зокрема видатків на передвиборну агітацію (наприклад, виготовлення інформаційних плакатів кандидатів, політичних партій, виборчих блоків партій, оплата виступів на телебаченні, по радіо тощо).

 

Підсумовуючи питання щодо необхідності запровадження грошової застави на виборах Президента України, нагадаємо, що рішенням Конституційного Суду України від ЗО січня 2002 р. № 2-рп/2002 у справі за конституційним поданням 63 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ст. 43 Закону України «Про вибори народних депутатів України» (справа про виборчу заставу)[13] визнано такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), зазначені положення цього Закону. При цьому Конституційний Суд України визнав, що грошова застава за своєю правовою природою не є майновим цензом.

 

На жаль, автори проектів Закону України «Про вибори Президента України» пропонують альтернативні умови реєстрації кандидатів — збір підписів або грошову заставу. З одного боку, це результат досягнення політичного компромісу у Верховній Раді України. Крім того, абсолютно зрозуміло, що народні депутати України не можуть дозволити собі відмовитись від практичного використання методів та форм ведення передвиборної агітації поза межами строків, визначених законом, адже збирати підписи на користь того чи іншого кандидата без пропагування його особистості, ідей партійної організації або їх блоку просто неможливо. Однак дозволимо собі нагадати, що на минулих президентських виборах Центральна виборча комісія провела у місячний строк перевірку 1 млн. 200 тис. підписних листів, в яких було близько 24 мли. підписів громадян. У результаті перевірки дев'ять претендентів були зареєстровані кандидатами у Президенти України, шістьом претендентам у такій реєстрації було відмовлено через відсутність відповідної кількості підписів виборців. На жаль, Верховний Суд України не взяв до уваги висновки і докази Центральної виборчої комісії, зобов'язавши зареєструвати цих шістьох осіб. Центральна виборча комісія, безперечно, виконала рішення Верховного Суду. Однак практика застосування положень закону, пов'язаних зі збором підписів, говорить сама за себе — цей інститут неефективний, він не відображає реального стану підтримки громадянами кандидатів на виборах. Так, всі шість кандидатів, зареєстрованих Центральною виборчою комісією за рішенням Верховного Суду України, набрали разом лише 1,74%, в той час коли, наприклад, «проти всіх» проголосувало 1,81% виборців.

 

Із тексту законопроекту вбачається, що законодавець використав і запровадив у проекті досить жорсткі норми щодо порядку збирання підписів виборців та підстав їх неврахування. Наприклад, передбачено, що не враховується підпис виборця, якщо замість нього міститься підпис іншої особи; підписи, зібрані на підприємствах, в установах, організаціях; підписи, які зібрані насильно, шляхом підкупу, обману. І одночасно закріплено вибіркову перевірку цих підписів. Про результати збирання підписів Центральна виборча комісія складає відповідний протокол, а про неврахування приймає відповідне рішення. При цьому виникає просте практичне запитання: як скласти протокол з конкретними цифрами в результаті проведення вибіркової перевірки, як це передбачено частиною дванадцятою ст. 49 законопроекту? Причому проект Закону не містить критеріїв вибіркової перевірки. Практично такий взаємовиключний механізм перевірки достовірності підписів виборців неодмінно стане підставою для його неоднозначного сприйняття суб'єктами виборчого процесу. Разом з тим треба звернути увагу на те, що правовий механізм перевірки підписів виборців, передбачений чинним Законом України «Про вибори Президента України», взагалі недосконалий, такий, що вимагає прийняття Центральною виборчою комісією актів, які врегулювали б чимало питань процедури перевірки підписів.

 

На наше глибоке переконання, від інституту збору підписів на загальнодержавних виборах треба відмовлятися. Він неефективний у великих масштабах, це — фікція, самообман і зайва трата часу та ресурсів як суб'єктів, так і організаторів виборчого процесу.

 

Ще одне дуже симптоматичне введення авторів законопроекту — це розширення компетенції судових органів на виборах. Причому парламентарі досить часто самі визначають як негативну практику підміни судами функцій організаторів виборів. Однак у пропонованому законопроекті помічаємо тенденцію суттєвого розширення функцій і повноважень Верховного Суду України при реєстрації кандидатів, а особливо при скасуванні рішення про реєстрацію кандидатів. Фактично частина четверта ст. 55 законопроекту запроваджує нову для Верховного Суду України функцію скасування рішення про реєстрацію кандидатів ще до вирішення спору з цього питання, тобто у безспірному порядку. Здається, ця новела є не кращим запозиченням із зарубіжного виборчого законодавства. Російське виборче законодавство 2002—2003 років містить аналогічний механізм скасування рішень про реєстрацію кандидатів. Суди повинні, вважаємо, бути наглядовою інстанцією щодо дотримання законності при здійсненні дій або бездіяльності, прийнятті рішень організаторами виборів. Взагалі, до чого тут Верховний Суд України, якщо кандидат звертається до Центральної виборчої комісії із заявою про відмову від балотування або є документи щодо його одночасного балотування в Президенти України і в депутати будь-якого представницького органу?

 

На нашу думку, практика реалізації виборчого законодавства в Україні все ж схиляє до того, що суди повинні долучатись до виборчих справ лише у випадках, коли виникають відповідні спори, коли йдеться про поновлення порушених виборчих прав тих чи інших суб'єктів виборчого процесу. Всі інші питання організації підготовки та проведення виборів відповідно до законодавства про вибори Президента України повинні належати до виключної компетенції системи виборчих комісій.

 

Використана література:

 

1.  Ставнійчук М.І. Уніфікація юридичних процедур як актуальна проблема сучасного розвитку законодавства України про вибори і референдуми / Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 21. — К.: Ін-т держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2003. - С. 140-144.

2.  Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 14. — Ст. 81; № 28. — Ст. 237; № 44. -Ст. 387; 2001. - № 9. - Ст. 38; 2003. - № 27. - Ст. 209; № ЗО. - Ст. 247.

3. Проект Закону України «Про вибори Президента України» (реєстраційний номер 2047 від 31 липня 2002 року).

4. Проект Закону України «Про вибори Президента України» (реєстраційний номер 2047 від 8 вересня 2003 року).

5.  Проект Закону України «Про вибори Президента України» (реєстраційний номер 2047-1 від 18 серпня 2003 року).

6.  Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» (реєстраційний номер 4286 від 20 жовтня 2003 року).

7.  Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 5. — Ст. 17; 2003. — № 29. — Ст. 234.

8.  Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в редакции Федеральных законов от 23 июня 2003 года № 82-ФЗ, от 23 июня 2003 года № 83-ФЗ, от 23 июня 2003 г. № 84-ФЗ, от 23 июня 2003 года № 85-ФЗ (принят ГД РФ ФС РФ 20 ноября 2002 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 51. — Ст. 4982; Парламентская газета». — 2002. -№ 242—243. - 23 дек.; Российская газета. - 2002. — № 241. - 25 дек.).

9.  Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (принят ГД РФ ФС РФ 24 декабря 2002 г.) // Российская газета. — 2003. — № 6. — 16 янв.).

10. Юзьков Л.П. Конституційні закони: утвердження концепції, становлення практики // Радянське право. — 1991. — № 5. — С. 13; Мелащенко В.Ф. Основи конституційного права України: курс лекцій для студ. юрид. вузів і ф-ів. — К.: Вентурі, 1995. -- С. 149 та ін.

11.  Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 29. — Ст. 238; 2000. — № 14—15—16. -Ст. 121; № 29. - Ст. 230; № 42. - Ст. 351; 2001. - № 5-6. - Ст. ЗО; 2002. - № 5. - Ст. ЗО; № 17. - Ст. 117.

12.  Ткачук Марко. Чи потрібен Україні партійний Президент? // http: www. pravda. com.ua/18.07.2003.

13.  Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 1. — Ст. 14; Офіційний вісник України. — 2002. — 22 лют. — № 6. — Ст. 245. — Ст. 126.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .