nashe pravo
/ ГоловнаВівторок, 22 Серпня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Поєднання форм безпосередньої і представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування в Україні

Олена Бориславська 09.12.2004, 13:01

Перехід від тоталітарного суспільства до громадянського, від централізованої адміністративно-командної системи управління до демократичної, що відбувається в Україні, супроводжується процесом конституювання місцевого самоврядування. Здійснення цього процесу видається неможливим без визначення та вивчення конституційних засад місцевого самоврядування. Адже становлення місцевого самоврядування в Україні передбачає розробку сучасних концепцій місцевого самоврядування, їх впровадження в життя, а також наукове осмислення існуючої моделі місцевого самоврядування. Конституційно-правові засади місцевого самоврядування є концентрованим виразом основних ідей та положень конституційної моделі місцевого самоврядування; відтак вони характеризуються внутрішньою збалансованістю, несуперечністю, інтегрованістю та становлять єдину систему.

 

У системі основних принципів місцевого самоврядування, закріплених статею 4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, першим вказаний принцип народовладдя. Питанням народовладдя в конституційно-правовій науці України присвячено чимало досліджень та наукових публікацій. Фундаментальними у цьому напрямі, зокрема, можна назвати такі опубліковані протягом останніх років праці: монографії “Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики” за ред. проф. В.Ф.Погорілка (2001), “Референдуми в Україні: історія та сучасність” за ред. В.Ф.Погорілка і В.Л.Федоренка (2000). Питання співвідношення народовладдя та місцевого самоврядування порушувались у працях, присвячених дослідженню інституту місцевого самоврядування в Україні, зокрема, у підручнику “Муніципальне право України” за ред. В.Ф.Погорілка, О.Ф.Фрицького (2001), у монографії О.В.Батанова “Територіальна громада - основа місцевого самоврядування в Україні” (2001), у навчальному посібнику “Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право)” за ред. П.Д.Біленчука, В.В.Кравченка, М.В.Підмогильного (2000), у монографії В.С.Куйбіди “Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні” (2001).

 

Засада народовладдя традиційно тлумачиться як принцип правління згідно з волею народу і пов’язується з демократичним політичним режимом і формами демократії. Розглянемо, що являтиме собою за змістом засада народовладдя у системі місцевого самоврядування України.

 

Згідно з класичним трактуванням засади народовладдя в науці конституційного права України, її зміст умовно можна окреслити такими основними положеннями:

 

народ - носій суверенітету та єдине джерело влади в Україні;

 

верховенство влади народу;

 

можливість здіснення влади народом безпосередньо та опосередковано (через виборних представників);

 

вираження в процесі здійснення влади волі народу.

 

Загальнонаціональним виразником волі народу є представницькі органи державної влади, які з метою реалізації цієї волі здійснюють державну владу, проводять загальнодержавну політику. Отже, народовладдя є необхідною засадою процесу їх утворення та діяльності.

 

Що ж стосується місцевого самоврядування, то його призначення полягає в реалізації інтересів територіальних громад, у забезпеченні їх життєдіяльності. Таким чином, у класичному розумінні засади народовладдя як принципу народного суверенітету вона не може виступати конституційно-правовою засадою місцевого самоврядування. Адже суб’єктом місцевого самоврядування є не народ України, а його складові - територіальні громади сіл, селищ, міст. Незважаючи на це, вплив засади народовладдя на конституційно-правовий інститут місцевого самоврядування є суттєвий. Закріплений у ст.5 Конституції України принцип народовладдя набув якості однієї з основ конституційного ладу України, яка передбачає можливість здійснення влади безпосередньо чи опосередковано не тільки народом України загалом, але й на рівні територіальних громад. У такій якості принцип народовладдя відіграє роль бази, фундаменту, на якому ґрунтується та з якої випливає уся система конституційно-правових засад місцевого самоврядування в Україні.

 

Разом з тим не слід, на наш погляд, відкидати інше можливе розуміння засади народовладдя, закріпленої у ст.4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, яке може означати загальний демократичний характер здійснення місцевого самоврядування, а саме:

 

можливість територіальних громад здійснювати місцеве самоврядування безпосередньо (через форми прямої демократії);

 

виборність органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

 

дотримання демократичних процедур виборів органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

 

відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою.

 

У такому розумінні закріплений Законом принцип народовладдя несе скоріше політико-ідеологічне навантаження, підтверджує сприйняття Україною демократичних цінностей та курс на демократичний розвиток у цілому. У зазначеному аспекті цю засаду доцільно було б, як видається, сформулювати як “поєднання форм безпосередньої і представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування”. Сформульована таким чином, вказана засада передбачатиме демократичну процедуру здійснення місцевого самоврядування, зокрема місцеві референдуми, інші форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад, місцеві вибори, діяльність виборних органів місцевого самоврядування з дотриманням принципів гласності, законності, відповідальності тощо, діяльність органів самоорганізації населення.

 

Цілком очевидно, що недостатньо лише визначити та на законодавчому рівні закріпити відповідну конституційно-правову засаду. Адже її сутність, реальний зміст виявляються лише в процесі практичного здійснення. Тому одночасно з формулюванням конституційно-правової засади місцевого самоврядування необхідно визначати механізм її реалізації. Останній являє собою систему юридичних засобів, спрямованих на реалізацію конституційної засади місцевого самоврядування, що забезпечують її правовий вплив на суспільні відносини. Такі юридичні засоби одночасно виступають організаційно-правовими гарантіями, які забезпечують здійснення та розвиток цих принципів у системі місцевого самоврядування.

 

Сформулювавши засаду поєднання форм безпосередньої та представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування, спробуємо визначити механізм її реалізації. Він, на наш погляд, охоплює такі основні елементи:

 

безпосередня реалізація вказаної засади: вона відбувається шляхом законодавчого закріплення системи місцевого самоврядування, створення юридичних передумов для самоорганізації населення, ровитку місцевої ініціативи;

 

реалізація вказаного принципу шляхом практичного здійснення конституційно-правових засад виборності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами.

 

У чинному конституційно-правовому законодавстві України втілена засада поєднання форм безпосередньої та представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування. Так систему місцевого самоврядування, згідно з Законом, складають: по-перше, форми безпосереднього волевиявлення жителів територіальних громад (місцеві референдуми (ст.7), загальні збори громадян (ст.8), місцеві ініціативи (ст.9), громадські слухання (ст.13), інші форми прямого народовладдя, які можуть бути передбачені статутами територіальних громад); по-друге, органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні та ін.); по-третє, органи місцевого самоврядування [1, 195].

Стосовно досліджуваного питання слід зазначити, що в конституційно-правовій науці України ведеться дискусія щодо пріоритетності безпосередньої чи представницької форм демократії в системі місцевого самоврядування України. Необхідно звернути увагу і на існуючі розбіжності стосовно вирішення цього питання в Європейській Хартії про місцеве самоврядування та національному законодавстві України.

 

У першому випадку головним суб’єктом місцевого самоврядування вважаються органи місцевого самоврядування. Так, Європейська Хартія про місцеве самоврядування визначає місцеве самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування (курсив наш. - О.Б.) регламентувати значну частину державних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення [2, ч.1 ст.3]. У ч.2 ст.3 Європейської Хартії подано перелік суб’єктів місцевого самоврядування, які реалізують самоуправлінські повноваження: “Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради або збори можуть мати підзвітні і виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або якоїсь іншої форми прямої участі громадян там, де це припускається законом” [2, ч.2 ст.3]. Отже, головним суб’єктом місцевого самоврядування Європейська Хартія визнає органи місцевого самоврядування.

 

В той же час чинна Конституція України первинним суб’єктом місцевого самоврядування визнає територіальну громаду [3, ч.1 ст.140]. Існування такої розбіжності, як зазначає професор В.Шаповал, є наслідком наявності “двох підходів до природи місцевого самоврядування, двох філософій оцінки відповідного явища. Ці підходи відображені у змісті двох основних і, по суті, протилежних теорій місцевого самоврядування - державницької та громадівської”[4, 50].

 

У Європейській Хартії про місцеве самоврядування знайшла своє відображення державницька теорія місцевого самоврядування. В Конституції України 1996 року зроблена спроба поєднати положення обидвох концепцій. Стаття 140 Конституції, в якій мова йде про територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, за визначенням професора М.І.Корнієнка, є наслідком сприйняття громадівської теорії. Хоча багато важливих положень Основного Закону написано в дусі державницької теорії місцевого самоврядування [5, 95].

 

Позиції українських вчених-конституціоналістів з досліджуваного питання розділилися. Одні з них, слідуючи положенням Європейської Хартії, вважають, що вирішальне значення у здійсненні місцевого самоврядування має представницька форма демократії, головним суб’єктом місцевого самоврядування є органи місцевого самоврядування, оскільки основний обсяг завдань та функцій місцевого самоврядування здійснюється саме ними [6, 167]. Інші вказують, що застосований у Європейській Хартії підхід нівелює ініціативну роль територіальної громади як у становленні локальної демократії, так і в її реалізації [7, 328], визнають територіальну громаду первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень [8, 55], а органи місцевого самоврядування - представниками територіальних громад, що здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування [9, 204].

 

Безперечно, головний обсяг завдань та функцій місцевого самоврядування виконується виборними органами місцевого самоврядування. Та поряд з органами місцевого самоврядування - виразниками інтересів та волі територіальної громади - не менш важливу роль відіграє особиста активність людей (населення територіальної громади), заснована на їхній свідомій зацікавленості у вирішенні питань життєдіяльності територіальної громади, відчутті своєї відповідальності за хід їх вирішення. У таких випадках людина самостійно висловлює свої думки і пропозиції, голосує, виражаючи свою волю, тобто бере безпосередню участь у розгляді та вирішенні питань місцевого життя, в управлінні справами територіальної громади.

 

Безпосередня та представницька демократія в сукупності забезпечують необхідні умови з тим, щоб територіальні громади не тільки володіли правом на самоврядування, але й фактично здійснювали його. Переваги органів місцевого самоврядування як форми представницької демократії полягають у можливості виборних органів регулярно здійснювати функції управління, оперативно вирішувати будь-які питання місцевого життя, в професійності такого управління тощо.

 

Свої переваги мають і форми безпосередньої демократії, які відкривають шлях особистій участі в управлінні місцевими справами кожному мешканцю територіальної громади, сприяють розвитку політичної та правової культури населення, громадської активності та ініціативи.

 

В системі місцевого самоврядування безпосередня і представницька демократія доповнюють одна одну, взаємодіють. Так, по-перше, єдиним способом формування місцевих рад є загальні і прямі вибори - одна з найпоширеніших форм безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування. По-друге, форми безпосередньої демократії здійснюють вплив на прийняття рішень органами місцевого самоврядування, спрямованих на реалізацію інтересів територіальної громади. Це, зокрема, стосується громадських слухань, місцевих ініціатив, загальних зборів громадян. І, по-третє, безпосередня демократія становить організаційну основу системи постійного зв’язку між органами місцевого самоврядування та населенням, що забезпечує гласність діяльності органів місцевого самоврядування, контроль населення територіальної громади за роботою органів місцевого самоврядування та відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою.

 

Ми вважаємо, що конституційно-правова засада поєднання форм безпосередньої і представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування покликана забезпечити оптимальне їх співвідношення з метою найефективнішого вирішення конкретних завдань, що стоять перед місцевим самоврядуванням. Її сутність полягає в тому, що представницькі органи місцевого самоврядування, будучи представниками відповідних територіальних громад, здійснюючи від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, уповноважені вирішувати усі питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, за винятком таких випадків:

 

коли це питання, згідно з чинним законодавством, може бути вирішене виключно місцевим референдумом;

 

коли статут територіальної громади відносить це питання до виключної компетенції територіальної громади;

 

коли територіальна громада проявляє ініціативу та вважає за необхідне прийняти рішення з відповідного питання самостійно шляхом проведення місцевого референдуму.

 

Важливим юридичним засобом реалізації конституційно-правової засади поєднання форм безпосередньої і представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування повинні стати статути територіальних громад. В них, зокрема, може бути передбачений додатковий перелік питань місцевого життя, що повинні вирішуватися референдумом, порядок проведення загальних зборів громадян, громадських слухань, місцевих ініціатив, можуть встановлюватись додаткові форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади, порядок та періодичність їх проведення.

 

__________________________________________________________

 

1. Куйбіда В., Чушенко В. Система місцевого самоврядування в Україні// Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2000. – Вип. 35. – С.195-199.

2. Європейська Хартія про місцеве самоврядування// Віче. – 1993. - №6. – С.33-39.

3. Конституція України. – Відомості Верховної Ради України. – 1996. - №30. – Ст.14.

4. Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування// Право України. – 2002. - №3. – С.48-54.

5. Корнієнко М.І. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування // Муніципальне право України: Підручник/ За ред. Погорілка В.Ф., Фрицького О.Ф. – К.: Юрінком Інтер – 2001, С.85-114.

6. Куйбіда В.С. Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні. – Львів.: Літопис. – 2001.

7. Баймуратов М.О. Міжнародні зв’язки і стандарти в системі місцевого самоврядування України // Муніципальне право України: Підручник/ За ред. Погорілка В.Ф., Фрицького О.Ф. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С.315-348.

8. Батанов О.В. Територіальна громада - основа місцевого самоврядування в Україні. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2001.

9. Гураль П. Поняття і сутність територіальної громади в Україні// Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2000. – Вип. 35. – С.200-208.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .