nashe pravo
/ ГоловнаСереда, 18 Жовтня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Адміністративний процесуальний кодекс: основні дискусії довкола проекту

Роман Куйбіда, керівник проектів з питань судової реформи Центру політико-правових реформ // www.pravo.org.ua 10.03.2005, 15:03

Прийняття Адміністративного процесуального кодексу – одне з першочергових завдань парламенту. Прийняття нового Закону “Про судоустрій України”, а також Кримінального, Цивільного, Господарського, Сімейного кодексів дало можливість перейти до наступного етапу правової реформи – оновлення процесуального законодавства.

 

Законом України “Про судоустрій України” від 7 лютого 2003 року передбачено запровадження в системі судів загальної юрисдикції адміністративних судів. У зв‘язку з цим особливої актуальності набуває питання про створення правової основи діяльності цих судів. Адміністративна юстиція як інститут судового захисту прав людини від порушень з боку влади вимагає запровадження особливих правил судового процесу, які б враховували специфіку публічно-правових спорів.

 

Сьогодні усі спори між фізичними чи юридичними особами, з одного боку, та органами влади, з іншого боку, вирішуються в порядку цивільного та господарського судочинства. Важливо, щоб адміністративні суди, система яких згідно з Законом “Про судоустрій України” повинна бути створена протягом 2002-2005 років, могли розглядати справи відразу за правилами адміністративного, а не цивільного чи господарського судочинства. Майбутній Цивільний процесуальний кодекс не міститиме положень про розгляд справ, які виникають з адміністративних правовідносин. Провадження у них здійснюватиметься згідно з Адміністративним процесуальним кодексом, проект якого схвалено парламентом 9 липня цього року у першому читанні і тепер готується до другого читання.

 

Необхідність прийняття окремого процесуального кодексу зумовлена насамперед тим, що завдання адміністративного і завдання цивільного судочинства різні. Так, у публічно-правових спорах завданням суду є насамперед захист людини від свавілля влади, оскільки у таких відносинах спостерігається нерівність людини і органу влади, що може мати наслідком порушення останнім її прав. У приватноправових спорах роль суду інша: в багатьох європейських державах сьогодні цивільне судочинство все частіше розглядається як послуга держави щодо законного і справедливого вирішення приватноправових спорів, що надається сторонам, які самостійно не можуть їх залагодити.

 

У зв‘язку з доопрацюванням проекту Адміністративного процесуального кодексу України перед другим читанням важливо проаналізувати основні проблеми проекту та окремі пропозиції, спрямовані на його вдосконалення.

 

Труднощі кодифікації норм адміністративного судочинства не в останню чергу зумовлені тим, що доктрина адміністративного судочинства перебуває на етапі становлення. По суті, йдеться про створення якісно нового кодифікованого акту, заснованого на нових принципах і нормах. Під час проведення кодифікаційної роботи можна передбачити чималу кількість проблем, з якими в майбутньому зіткнуться адміністративні суди. Сучасна доктрина на усі ці проблеми не завжди може дати однозначну відповідь. Наприклад, які типові види вимог (позовів) можливі в адміністративному процесі, а які ні? Які за змістом рішення по суті справи може ухвалити адміністративний суд? У яких категоріях адміністративних справ [1] необхідно запровадити коротші, ніж звичайно, строки розгляду? Тому постає питання: чи запроваджувати наперед конкретні правила, які б розв'язували ці питання, чи краще оминути їх у кодексі або ж вирішити на рівні загальних норм-принципів? Обрання першого варіанту спростить роботу майбутнім суддям адміністративних судів – їм не потрібно буде ламати голову над вирішенням проблеми, оскільки закон однозначно її вирішує. Це зменшуватиме можливість зловживань з боку суддів, тому що межі суддівського розсуду будуть мінімальними. З іншого боку, однозначне вирішення передбачуваної проблеми на рівні закону “сковуватиме” судову практику, якщо виявиться, що є кращий варіант її розв'язання. Тому при проведенні кодифікації норм адміністративного судочинства не можливо відразу вирішити усі проблеми, які можуть виникнути у судовій практиці і щодо правильності вирішення яких у законодавця виникає найменший сумнів. На перших порах достатньо викласти загальні засади, які дадуть судді можливість обрати найкращий спосіб розв'язання проблеми. Тут широкі межі суддівського розсуду є виправданими, і в майбутньому судова практика дасть поштовх для розвитку української доктрини адміністративної юстиції та удосконалення процесуального закону.

 

Система адміністративних судів

 

У проекті закріплена дворівнева система адміністративних судів, які вирішуватимуть усі спори як суди першої інстанції. Така система наприкінці 90-их років була запропонована народними депутатами України Ігорем Коліушком і Віктором Шишкіним. Найбільш доступні для громадян районні, міські, міськрайонні загальні суди розглядатимуть адміністративні спори, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, а також спори з приводу оскарження адміністративних стягнень. Такі спори вирішуватимуться суддями, які спеціалізуються у розгляді адміністративних справ. Кваліфікації судді місцевого загального суду має бути достатньо для ухвалення законних та неупереджених рішень у цих справах.

 

Спеціалізовані окружні адміністративні суди створюватимуться на рівні областей або їхніх частин. Окружні адміністративні суди вирішуватимуть як суди першої інстанції адміністративні спори, у яких стороною є орган державної влади. Більш високий рівень таких судів і відірваність їхньої територіальної юрисдикції від адміністративно-територіального устрою дали б можливість забезпечити додаткові гарантії незалежності судової влади від впливу місцевих чиновників.

 

Спори з приводу дій чи бездіяльності посадових та службових осіб місцевих органів виконавчої влади, згідно з проектом, розглядатимуться і вирішуватимуться місцевим загальним судом або окружним адміністративним судом за вибором заявника. Очевидно, що громадянин, оскаржуючи дії, наприклад, інспектора санепідемслужби, буде зацікавлений звернутися до більш доступного районного чи міського суду, а, якщо оскаржується, наприклад, бездіяльність голови райдержадміністрації, - до окружного адміністративного суду, на який голові райдержадміністрації впливати значно важче.

 

Апеляції на рішення місцевих загальних судів в адміністративних справах і місцевих (окружних) адміністративних судів подаватимуться до апеляційних адміністративних судів.

 

Організація адміністративних судів в Україні таким чином задовольнятиме дві основні вимоги: з одного боку, ці суди повинні бути доступними для всього населення, а з іншого, - їхня організація повинна мінімізувати можливості незаконного впливу з боку органів влади на суддів адміністративних судів при вирішенні справи.

 

Інші варіанти системи адміністративних судів не відповідають обом вимогам одночасно. Так, пропозиція утворити окремі місцеві адміністративні суди уже на рівні районів і міст, хоч і має безумовною перевагою максимальну наближеності цих судів до громадян, викликає заперечення хоча б через те, що обмежена районом чи містом територіальна юрисдикція місцевих адміністративних судів посилить можливості втручання посадових осіб органів виконавчої влади, які знаходяться в межах цієї території. Досвід показує, що судді районних (міських) судів більш вразливі для впливу з боку державних органів, ніж судді судів вищого рівня. Отож утворення місцевих адміністративних судів на рівні району чи міста містить потенційну небезпеку для незалежності суддів, особливо від вертикалі виконавчої влади, та їх неупередженості при вирішенні адміністративних справ. Переконливим видається також аргумент про те, що невелика завантаженість більшості районних та міських судів адміністративними справами викликає обґрунтований сумнів щодо необхідності створення окремої ланки адміністративних судів на такому рівні.

 

Цікавим у цьому плані є недавній досвід Естонії. У 1999 році п‘ятнадцять місцевих адміністративних судів були реорганізовані у чотири адміністративні суди. Це дало змогу значно посилити авторитетність адміністративних судів і гарантії незалежності їхніх суддів, адже чим вищий рівень суду, тим більше поваги до нього і менше можливостей впливу на його суддів.

 

Водночас пропозиція утворити місцеві адміністративні суди для вирішення всіх адміністративних справ на рівні областей, у місті Києві та Севастополі, хоч і сприятиме незалежності їхніх суддів, однак при цьому ігноруватиметься вимога про доступність правосуддя для громадян [2]. За такого підходу, створюються умови, при яких в адміністративних судах з владою зможуть боротися лише заможні люди.

 

Як бачимо, два визначальні принципи – доступність і незалежність – висувають доволі жорсткі і дещо протилежні вимоги до побудови системи адміністративних судів. Реалізований у проекті Адміністративного процесуального кодексу варіант дворівневої системи місцевих адміністративних судів найбільше відповідає цим вимогам. При цьому закріплення в майбутньому кодексі окремих категорій адміністративних справ за місцевими загальними судами не можна розглядати як тимчасовий захід до створення окружних адміністративних судів [3] – така система розрахована на тривалу перспективу.

 

Проект слушно, на мій погляд, позбавляє повноважень щодо вирішення адміністративних справ військові суди. Хоча згідно із Законом “Про судоустрій України” справи адміністративної юрисдикції у сфері військового управління віднесені до підсудності військових судів, однак саме збереження військових судів у національній судовій системі викликає заперечення. Так їх виокремлення у системі судів загальної юрисдикції відбулося не за принципом спеціалізації і не за принципом територіальності, які визначені статтею 125 Конституції як принципи побудови системи судів загальної юрисдикції. До того ж, судді військових судів наділені особливим статусом, порівняно із суддями інших судів загальної юрисдикції, що суперечить принципу єдності статусу суддів. Більше того, здійснення правосуддя суддями, які перебувають у лавах збройних сил, згідно з практикою Європейського суду з прав людини є порушенням Конвенції з прав людини і основних свобод. Так у справі Сіраклар проти Туреччини Європейський суд дійшов висновку, що участь у здійсненні правосуддя як члена судової колегії військового судді, який перебуває на військовій службі і має офіцерське звання, не зважаючи на наявність певних гарантій його незалежності, виправдано викликає сумніви у його незалежності та неупередженості і є порушенням §1 статті 6 Конвенції з прав людини та основних свобод.

 

Межі адміністративної юрисдикції

 

Юрисдикцію адміністративних судів проектом поширено на: 1) спори фізичних чи юридичних осіб з суб’єктом владних повноважень, у яких вони вважають, що суб’єкт владних повноважень своїм рішенням, дією чи бездіяльністю порушив їхні права, свободи чи законні інтереси; 2) спори з приводу прийняття громадян на державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, її проходження, звільнення з державної служби, служби в органі місцевого самоврядування; 3) спори між суб‘єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спорів, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; 4) спори за зверненням суб‘єкта владних повноважень у передбачених законом випадках, за винятком звернень про накладення стягнень за адміністративні проступки; 5) інші публічно-правові спори, які не віднесені законом до юрисдикції інших судів (стаття 19). На жаль, невичерпне визначення юрисдикції адміністративних судів може зумовити труднощі при визначенні компетентного суду загальної юрисдикції для розгляду того чи іншого спору. У зв‘язку з цим положення про “інші публічно-правові спори, які не віднесені законом до юрисдикції інших судів” доцільно було б вилучити. Тим більше, що решта названих категорій спорів повністю вичерпує юрисдикцію адміністративних судів і не допускає різночитань.

 

Існує пропозиція вилучити з цього переліку спори з приводу прийняття громадян на державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, її проходження, звільнення з державної служби, служби в органі місцевого самоврядування. Пояснюється вона тим, що це сфера трудових правовідносин, яка охоплюється цивільною юрисдикцією. На мій погляд, цей аргумент не є достатньо обґрунтованим. Адже відносини публічної служби (державної служби, у тому числі військової та суддівської, а також служби в органах місцевого самоврядування) належать до предмету регулювання адміністративного законодавства і права. Трудове законодавство застосовується до них лише субсидіарно, – якщо відсутні відповідні положення в адміністративному законодавстві про державну службу чи службу в органах місцевого самоврядування. Відносинам публічної служби не властиве індивідуальне і колективне регулювання умов праці, що характерне для трудового права. Усі службові відносини регулюються на рівні законодавства в централізованому порядку. В них нема трудового договору, який є підставою для виникнення трудових відносин, оскільки умови служби чітко визначені законодавством, а тому відсутня сфера для домовленостей.

 

Висловлюється також пропозиція вилучити з проекту згадку про спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів, виходячи з того, що у національному адміністративному законодавстві і практиці не застосовується поняття адміністративного договору. Погоджуючись із мотивацією названої пропозиції, хотілося б підтримати відповідні положення проекту. Явище адміністративного договору існує в багатьох європейських державах і відоме українській науці адміністративного права. Адміністративний договір має стати новою для нас формою регулювання відносин між органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, іншими суб‘єктами адміністративно-правових відносин шляхом використання диспозитивного методу у публічній сфері, зокрема у сфері делегованих повноважень. Приклади укладення таких договорів уже можна зустріти в Україні. Нормативне закріплення адміністративного договору стимулюватиме розвиток цього інституту в Україні.

 

Однією з основних проблем створення спеціалізованих судів є труднощі, які виникають при розмежуванні підсудності між судами різних юрисдикцій. Утворення адміністративних судів і запровадження адміністративного судочинства зумовлюють необхідність розмежування юрисдикції адміністративних судів з юрисдикцією інших судів.

 

Складним є зокрема питання про межу між адміністративною і конституційною юрисдикцією, яку якісно провести доволі важко. Предметом адміністративної юрисдикції часто будуть підзаконні правові акти. Критерієм оцінки правомірності цих актів є зокрема і Конституція. Юрисдикція Конституційного Суду також поширюється на низку підзаконних актів, вичерпний перелік яких визначено пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України (підзаконні правові акти Верховної Ради України, акти Президента і Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим). Єдиним критерієм оцінки цих актів для Конституційного Суду є норми Конституції України. Отож і предмет перегляду, і еталон для оцінки в адміністративній та конституційній юрисдикціях нерідко збігатимуться. Це може привести до дублювання компетенції адміністративних судів та Конституційного Суду, а отже, - до різних результатів перегляду правових актів.

 

Можна передбачити принаймні три варіанти запобігання конкуренції адміністративної та конституційної юрисдикцій. Перший з них полягає у вилучені з адміністративної юрисдикції повноваження вирішувати питання про конституційність правових актів. Цей варіант виводиться з частини другої статті 147 Конституції України, згідно з якою Конституційний Суд вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України[4]. Він дає й офіційне тлумачення Конституції. Вирішення питань про відповідність Конституції правових актів обов‘язково супроводжується тлумаченням норм Конституції. Це дає підстави зробити висновок, що питання про конституційність будь-яких правових актів належить виключно до сфери повноважень Конституційного Суду, який відповідно до частини першої статті 147 Основного Закону є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Даний підхід має низку недоліків. По-перше, Конституційний Суд згідно з частиною першою статті 150 Конституції вирішує питання про конституційність тільки законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (у цьому можна помітити деяку неузгодженість з частиною другою статті 147 Конституції). По-друге, право на звернення до Конституційного Суду має обмежена кількість суб‘єктів, тому не кожен зможе захистити свої права, які порушуються неконституційним правовим актом. Якщо ж це право надати кожному, то Конституційний Суд при теперішньому складі і навантаженні буде завалений справами. Ефективність його діяльності зведеться нанівець. По-третє, те положення, що Конституційний Суд є єдиним органом конституційної юрисдикції, на мій погляд, не означає, що інші суди не можуть застосовувати норми Конституції безпосередньо. Адже право звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції гарантується частиною третьою статті 8 Конституції України. Визнання правового акта неконституційним є однією з форм судового захисту.

 

Інший підхід щодо проведення вододілу між адміністративною і конституційною юрисдикціями запропоновано проектом Адміністративного процесуального кодексу України. Ним передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові спори, вирішення яких Конституцією України віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

 

Таким чином, адміністративний суд зможе переглядати і підзаконні правові акти Верховної Ради України, акти Президента і Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим на предмет їхньої відповідності актам вищої юридичної сили, крім відповідності їх Конституції України. Водночас адміністративний суд зможе визнавати неконституційними інші правові акти.

 

Зрозуміло, що навіть за такого підходу можуть виникати труднощі у правозастосуванні. Наприклад, можливі ситуації, коли один і той самий правовий акт стане предметом перегляду у Конституційному Суді (з огляду на відповідність цього акта положенню Конституції) і в адміністративному суді (з огляду на його відповідність такому ж за змістом положенню закону). У цьому випадку, на мій погляд, адміністративний суд міг би зупинити провадження у справі до вирішення питання Конституційним Судом, якщо в адміністративного суду є сумніви щодо конституційності цього акта.

 

Обидва варіанти вирішення проблеми розмежування адміністративної і конституційної юрисдикцій, крім названих, мають ще один суттєвий недолік. Стаття 124 Конституції поширила юрисдикцію судів на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, що кожен, хто вважає, що його права порушені, має право звернутися за судовим захистом. Однак на сьогодні пересічні громадяни та юридичні особи позбавлені права звернутися до Конституційного Суду з вимогою про визнання неконституційними закону, постанови Верховної Ради України, правового акта Президента України, Кабінету Міністрів України чи Верховної Ради Автономної Республіки Крим [5]. Закріплення права звернення до Конституційного Суду з такими вимогами лише за окремими суб‘єктами владних повноважень зумовлено необхідністю попередити великий наплив справ. Таким чином, судовий захист конституційних прав особи штучно обмежено, чим порушується положення статті 124 Конституції, яка, по-суті, містить вимогу про безпробільність судового захисту. Щоб якось відстояти свої конституційні права, фізичні та юридичні особи змушені будуть подавати до суду позови зі своєрідними вимогами. Наприклад, - позови про визнання за ними права, яке гарантується Конституцією, але порушується законом чи підзаконним правовим актом, про визнання неправомірними дій відповідача, на які він уповноважений законом чи підзаконним правовим актом, але які суперечать Конституції, тощо (такі позови уже зустрічаються на практиці).

 

Виправлення цієї ситуації можливе, якщо втілити у життя третій варіант розв‘язання проблеми меж адміністративної та конституційної юрисдикцій. Він полягає у наданні фізичним та юридичним особам, які вважають, що їхні права порушено, можливості оскаржити до адміністративного суду адміністративного суду будь-який правовий акт не тільки з огляду на його незаконність, а також з огляду на невідповідність Конституції України. Відмінність між адміністративною і конституційною юрисдикціями при такому підході полягатиме у тому, що суб‘єктами звернення до адміністративного суду зможе бути кожен, хто вважає, що правовим актом порушено його права. А до Конституційного Суду з поданням про неконституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України і Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть звернутися відповідно до статті 150 Конституції Президент України, не менш як сорок п‘ять народних депутатів України, Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Мотивом звернення до адміністративного суду буде потреба поновити право особи, яке порушене правовим актом, чи відшкодувати шкоду, заподіяну ним. Мотивом звернення до Конституційного Суду буде, перш за все, політичний інтерес суб‘єктів конституційних правовідносин. Верховний Суд звертатиметься до Конституційного Суду у разі необхідності усунути сумнів суддів у конституційності правових актів, перелік яких наведено у статті 150 Конституції, що виник під час розгляду конкретної судової справи.

 

Адміністративний суд робитиме висновок про відповідність правового акта Конституції України, виходячи з обставин конкретної життєвої ситуації, конкретної судової справи. Його завданням буде захист суб‘єктивного права конкретної особи, а визнання правового акта неконституційним стане способом такого захисту. Тоді як Конституційний Суд здійснює абстрактний контроль норм, тобто він перевіряє правовий акт на предмет його відповідності Конституції, абстрагуючись від конкретних правовідносин. Тож об‘єктом захисту адміністративними судами буде суб‘єктивне право особи, а об‘єктом захисту Конституційним Судом – положення Конституції (об‘єктивне право).

 

Перевага такого варіанта у досягненні доступності судового захисту, коли кожен одержить право на захист у суді від будь-яких порушень, у тому числі й тих, що зумовлені неконституційним правовим актом. Недоліком можна відмітити можливість подвійного перегляду одного й того самого правового акта адміністративним судом і Конституційним Судом за зверненням різних суб‘єктів, що може мати протилежні результати. Однак цей недолік можна подолати, якщо перебачити можливість перегляду рішень адміністративних судів на тій підставі, що вони суперечать рішенням Конституційного Суду України.

Адміністративні справи, у яких предметом розгляду будуть нормативно-правові акти, стосуватимуться інтересів багатьох осіб, на яких поширюють дію ці акти. А тому було б правильно, щоб адміністративний суд довів до відома усіх заінтересованих осіб про відкриття провадження у такій справі, щоб вони за бажанням вступили у справу як треті особи. Зрозуміло, що кожного особисто суд повідомити не зможе. Доцільно запровадити правило, згідно з яким про початок провадження в адміністративній справі про нормативно-правовий акт, суд повинен повідомити через офіційні видання, у яких цей акт було опубліковано. Це приведе до збільшення часу розгляду справи. Але таке правило, на мій погляд, є виправданим з огляду на гарантування інтересів усіх заінтересованих осіб.

 

Проблемним є також питання про розмежування юрисдикції адміністративних і господарських судів. Сьогодні господарські суди вирішують правові спори між юридичними особами як приватного, так і публічного характеру. Які ж суди вирішуватимуть публічно-правові спори у сфері господарської діяльності після створення адміністративних судів? Відповідно до проекту юрисдикція адміністративних судів не поширюється тільки на публічно-правові спори суб'єктів підприємницької діяльності з органами державної податкової служби чи контрольно-ревізійної служби, їх посадовими та службовими особами. Такі справи вирішуватимуться господарськими судами. Це положення є предметом критики багатьох експертів. На мій погляд, даний варіант хоч і є штучним, однак може бути виправданий тією обставиною, що податкові спори складають левову частку справ, які вирішуються сьогодні господарськими судами. Інше вирішення цього питання приведе до перевантаження адміністративних судів, чого не можна допускати.

 

Провадження в адміністративному суді

 

Сторонами в адміністративній справі проект Адміністративного процесуального кодексу називає заявника і відповідача, а формою звернення до адміністративного суду є заява. Така термінологія – хоч і крок уперед (тепер держава може бути відповідачем!), але все ще залишається “обережною”. Звернення громадянина в суд називається не позовом до держави, а більш нейтрально – заявою. Доцільно було б прямо назвати громадянина позивачем, адміністративний орган – відповідачем, а звернення до суду – позовом, замість інших компромісних та штучних варіантів.

 

Відповідно до проекту, відповідачем у справі виступатиме суб‘єкт владних повноважень (адміністративний орган, службова чи посадова особа). Громадяни ж України, іноземні громадяни чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб‘єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами в адміністративній справі лише за заявою суб‘єкта владних повноважень про примусове відчуження об’єктів права власності, про заборону діяльності об’єднання громадян, про примусове видворення іноземця з України, про заборону проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій та в інших випадках, спеціально передбачених законом.

 

Серед пропозицій до проекту зустрічається думка, що адміністративні суди не повинні розглядати справи, які мають спрямованість проти громадян, бо це компрометуватиме ідею адміністративної юстиції, згідно з якою пріоритетом у діяльності адміністративних судів є захист прав людини і громадянина. Однак з такою думкою можна погодитися тільки частково. До прийняття Конституції названі справи вирішувалися в адміністративному, а не в судовому порядку шляхом реалізації адміністрацією так званих “втручальних” повноважень. Деякі з перелічених справ досі вирішуються в адміністративному порядку. Наприклад, примусове видворення іноземців здійснюється за санкцією прокурора. Віднесення цих справ до компетенції адміністративних судів має запобігти порушенням прав людини шляхом судового контролю за здійсненням “втручальних” повноважень, що випливає з ідеї адміністративної юстиції. Тому визначення даної категорії справ як “адміністрація проти особи” не повинна вплинути на ступінь довіри громадян до адміністративних судів. Тим більше, що таких справ у загальній кількості адміністративних справ не буде багато. Крім того, названі спори виникають із суто адміністративних правовідносин. Віднесення їх до підсудності інших судів було б необґрунтованим. Позови адміністрації до громадянина розглядаються і в адміністративних судах Німеччини. В Естонії подібні справи розглядаються адміністративними судами в порядку особливої процедури надання адміністративним судом дозволів на вчинення адміністративних дій (наприклад, дозволів на невідкладне психіатричне лікування особи у примусовому порядку; на проведення виняткових оперативно-розшукових заходів).

 

Доопрацювання потребують положення проекту Адміністративного процесуального кодексу, які регулюють строк звернення до адміністративного суду (по-суті, йдеться про позовну давність). Проектом передбачено підхід, аналогічний до того, що закріплений у новому Цивільному кодексі, оскільки цивільні права можуть захищатися й адміністративними судами. Загальним строком звернення до суду встановлено три роки з моменту, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення своїх прав, якщо інше не передбачено законом. Інше передбачено, наприклад, Цивільним кодексом, який не поширює позовну давність на вимоги, що випливають із порушення особистих немайнових прав, або вимоги про визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено право власності або інше речове право. Наслідком пропущення строку звернення до адміністративного суду проект Адміністративного процесуального кодексу в одному випадку називає відмову в задоволенні заявлених у вимог (стаття 99), а в іншому – відмову в порушенні провадження в адміністративній справі (стаття 108). Зрозуміло, що паралельне існування цих положень неможливе, оскільки вони є взаємовиключними. Крім того, доцільно встановити правило, що передбачений законом наслідок пропущення строку звернення до суду застосовується лише за заявою відповідача, зробленою до ухвалення судом рішення. Таке правило закріплене й у новому Цивільному кодексі.

 

Дискусійним є питання про строк розгляду справи у суді першої інстанції. Проект обмежує його тільки в деяких категоріях справ. В усіх інших – строк необмежений. Такий підхід не дисциплінуватиме суддів і може завдавати сторонам шкоди внаслідок затягування з вирішенням справи. Від цього потерпатимуть усі. Загальної вимоги статті 6 Європейської Конвенції з прав людини і основних свобод про те, що строк розгляду справи повинен бути розумним, може бути недостатньо, оскільки суди у нас, на жаль, не звикли керуватися критерієм “розумності” строку. Тому заслуговує на увагу думка встановити в Адміністративному процесуальному кодексі конкретні строки вирішення справ, можливо, диференціювавши їх залежно від складності справ.

 

В адміністративному процесі однією з основних засад повинен стати принцип офіційного з‘ясування усіх обставин справи (стаття 12 проекту), згідно з яким адміністративний суд, на відміну від цивільного чи господарського, відіграє активну, ініціативну роль. Така роль зумовлена фактичною нерівністю особи й адміністративного органу у можливостях подавати докази і відстоювати свою позицію, а також публічним характером спору, який полягає зокрема у тому, що рішення у справі прямо чи опосередковано може стосуватися інтересів великої кількості людей чи організацій. Адміністративний суд повинен мати широкі можливості щодо збору і дослідження доказів, залучення до процесу заінтересованих осіб. Специфіка цього принципу проявлятиметься також у контролі адміністративного суду за реалізацією диспозитивних прав сторонами. Адміністративний суд, на відміну від цивільного та господарського судів, повинен мати можливість вийти за межі позовних вимог, якщо це зумовлено необхідністю відновити порушені адміністративним органом права особи, а також перевірити підстави для відмови позивача від позову, визнання позову відповідачем, умови мирової угоди на предмет відповідності їх правам та інтересам позивача та інших осіб.

 

На жаль, проект не передбачає можливості залучення до розгляду окремих категорій адміністративних справ у першій інстанції представників народу – народних засідателів, які б, здійснюючи правосуддя у складі колегії суддів, допомогли професійному судді подивитися на справу очима звичайного громадянина, а не лише з точки зору сухої букви закону.

 

Значення участі народних засідателів у тому, що така участь забезпечила б представництво суспільства у здійсненні правосуддя, сприяла довірі громадян до адміністративних судів. Народні засідателі вносили б у судочинство своє бачення соціальної реальності й інтересів різних соціальних груп, яке може бути невідомим професійним суддям. Крім того, їхня участь у здійсненні правосуддя змушувала б професійних суддів аргументувати правову позицію так, щоб вона була зрозуміла і нефахівцям. Це дуже важливо, тому що судові рішення в адміністративних справах можуть мати велике суспільне значення, а тому вони повинні викладатися чіткою і доступною мовою.

 

Чимало суддів і представників органів юстиції висловлюються проти народних засідателів в адміністративному судочинстві, виходячи з далеко не позитивного досвіду застосування цього інституту у радянські часи й у перші роки незалежності України. Важко було забезпечити участь народних засідателів у процесі. Роль народних засідателів зводилася до формальної присутності у засіданні. У зв’язку з пасивністю їх нерідко називали “кивалами”. Зрозуміло, що ці труднощі мають об‘єктивний характер, і при запровадженні інституту народних засідателів в адміністративному судочинстві їх не можна ігнорувати.

 

Дискусії викликають положення проекту, у яких передбачено право сторін на закінчення справи мировою угодою. Концепція судового процесу, яка досі зберігається у чинному Цивільному процесуальному кодексі, заперечує можливість укладення мирової угоди у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, оскільки у цій категорії справ не визнається наявність сторін і спору між ними. Це позбавляє учасників конфлікту можливості самостійно його врегулювати. Зараз опоненти думки про необхідність мирової угоди в адміністративному судочинстві висувають інші аргументи: відповідно до Конституції, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов‘язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому учасникам спору нема про що домовлятись – законом все заздалегідь визначено. Такий висновок викликає сумніви. Адже сторони у судовому процесі можуть домовитися про розмір компенсації, належної позивачу. Умови мирової угоди можуть бути виведені також в межах дискреції (розсуду), які закон допускає для суб‘єкта владних повноважень. Наприклад, якщо в адміністративному суді оскаржується відмова органу місцевого самоврядування надати селянину конкретну земельну ділянку, то сторони можуть зійтися на тому, що земельна ділянка буде виділена в іншому місці. Досвід Німеччини показує, що значна частина адміністративних спорів закінчується мировою угодою між сторонами, суд всіляко сприяє такому вирішенню спору, оскільки обидві сторони залишаються задоволеними.

 

Зрозуміло, що умови мирової угоди не повинні суперечити вимогам права і порушувати права та свободи інших осіб. В адміністративному судочинстві важливо, щоб укладення мирової угоди перебувало під прискіпливим наглядом суду, оскільки публічно-правовий спір між двома сторонами може стосуватися публічних інтересів багатьох осіб, територіальної громади, держави. Цей нагляд має здійснюватися через процедуру затвердження судом мирової угоди. Адміністративний суд не п не затверджуватиме мирової угоди сторін, якщо внаслідок цього будуть порушені норми права або чиї-небудь права, свободи чи правові інтереси.

 

Виходячи з невисокого рівня правової обізнаності звичайного громадянина, поганої орієнтації в юридичних тонкощах справи проектом Адміністративного процесуального кодексу передбачено, що в адміністративних справах про неправомірність рішень, дій чи бездіяльності суб‘єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти заявлених вимог (стаття 72). Потенційний обов‘язок державних органів та органів місцевого самоврядування довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності посилить їхню відповідальність при прийнятті рішень, вчиненні інших дій чи допущенні бездіяльності.

 

Таке положення проекту нерідко критикується через те, що презумпція вини дамоклевим мечем висітиме над адміністративним органом. Кожен позов, навіть очевидно необґрунтований та безпідставний, зобов'язуватиме орган забезпечувати своє представництво у кожному такому процесі, інакше, виходячи з презумпції вини, його очікує програш. Це може привести до того, що службовці державного органу чи органу місцевого самоврядування тільки тим і займатимуться, що засідатимуть у судах. На мій погляд, такі міркування не становлять перешкоди для запровадження презумпції вини адміністративного органу – відповідача. Презумпція вини не повинна бути абсолютною, як у судовому процесі прецедентної системи права, де відсутність заперечення позову та нез'явлення відповідача у судове засідання розцінюється судом як визнання позову і тягне за собою автоматичний програш відповідача. Презумпція вини адміністративного органу означає припущення, що повідомлені позивачем обставини справи про рішення, дії, бездіяльність відповідача і про порушення права, свободи чи правового інтересу відповідають дійсності, доки відповідач – адміністративний орган – їх не спростує. При цьому позивач не зобов'язаний давати правову аргументацію своїх вимог. Однак навіть якщо позивач навів правове обґрунтування своїх вимог, суд не зв'язаний ним і самостійно дає правову оцінку обставинам у справі. Суд також може встановити відсутність причинного зв'язку між рішенням, дією, бездіяльністю адміністративного органу і порушенням права, свободи чи правового інтересу позивача, оскільки суд не повинен бути зв'язаний твердженням позивача про обумовленість порушення права діяльністю адміністрації. Отож адміністративний орган навіть при існуванні презумпції його вини не буде змушений реагувати на вочевидь необґрунтовані та безпідставні адміністративні позови. Невиконання обов'язку адміністративного органу довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності, не звільняє адміністративний суд від обов'язку ухвалити справедливе і правосудне судове рішення. Однак презумпція вини позбавляє адміністративний суд необхідності перевіряти повідомлені позивачем обставини, якщо вони не викликають обґрунтованого сумніву.

 

Більш детальної правової регламентації у майбутньому Адміністративному процесуальному кодексі потребують особливості провадження у виборчих спорах, а також спорах щодо референдумів. Цим особливостям у проекті присвячена всього одна стаття (стаття 178), тоді як у чинному Цивільному процесуальному кодексі їм відведено декілька глав. Є відповідні положення і у виборчому законодавстві. Названу статтю не можна вважати результатом кодифікації, оскільки у ній декілька разів можна зустріти формулу “якщо інше не передбачено законом”. Причиною цьому, очевидно, часта зміна виборчого законодавства.

 

Передбачених проектом положень недостатньо для гарантування належного виконання рішень адміністративних судів. Правосуддя в адміністративних справах не може вважатися ефективним, якщо судові рішення адміністративних судів не виконуватимуться. У зв‘язку з цим потребує ґрунтовної розробки і законодавчого врегулювання механізм виконання судових рішень в адміністративних справах. Труднощі при виробленні такого механізму пов‘язані насамперед з тим, що найчастіше виконання судових рішень покладатиметься на адміністративні органи. А тому державна виконавча служба як складова виконавчої влади, інколи може бути незацікавлена реалізувати судове рішення, особливо тоді, коли воно стосується інтересів інших органів виконавчої влади або її самої. У багатьох випадках це може призвести до ускладнень при примусовому виконанні судових рішень.

 

Як варіант розв‘язання цієї проблеми заслуговує на увагу запровадження при адміністративних судах служби судових виконавців в адміністративних справах, яка б організаційно не залежала від органів виконавчої влади. Судові виконавці при реалізації судових рішень в адміністративних справах підпорядковувалися б суддям, які ухвалили ці рішення і були б підзвітні перед ними. Подібні виконавчі служби існують при адміністративних судах у Франції, що забезпечує високий ступінь взаємодії між судами і органами виконання судових рішень.

 

Інший варіант – передбачити можливість адміністративного суду стягувати штрафи з винуватців у невиконанні або неналежному виконанні судових рішень. Позитивом цього варіанту є персоніфікація відповідальності за нехтування судовими рішеннями в адміністративних справах. Однак встановлення винуватості особи потребує розгляду за всіма правилами судового процесу. Це може значно уповільнити виконання судового рішення. Тому більш прийнятним стало б стягнення адміністративним судом штрафу з адміністративного органу за фактом невиконання чи неналежного виконання ним судового рішення шляхом списання коштів з рахунку за розпорядженням суду. Адміністративний орган та його керівництво не будуть зацікавлені у втраті значних коштів, оскільки це означало б обмеження інших витрат, зниження ефективності діяльності, а відтак – можливість втрати керівної посади.

 

Набрання Кодексом чинності

 

Важливо, щоб Адміністративний процесуальний і Цивільний процесуальний кодекси набрали чинності одночасно, оскільки в останньому, на відміну від чинного Цивільного процесуального кодексу, відсутні положення про порядок вирішення справ, що виникають з адміністративно-правових відносин. Від нового Цивільного процесуального кодексу залежить реалізація Цивільного кодексу України, який набере чинності з 1 січня 2004 року. Очевидно, що з цього часу мають почати діяти і нові процесуальні кодекси. Тож у перехідних положеннях Адміністративного процесуального кодексу слід передбачити, що до створення системи адміністративних судів і налагодження їхньої діяльності адміністративне судочинство здійснюватимуть загальні суди. Можливий інший варіант: до створення і початку функціонування адміністративних судів зберегти чинність відповідних глав діючого Цивільного процесуального кодексу Української РСР.

 

Від правильного обрання моделі адміністративного процесу та змістовного наповнення процесуальних норм безпосередньо залежить ефективність судового захисту особи від свавілля влади. Ось чому питання адміністративного процесу потребують ґрунтовної наукової основи і розумного законодавчого врегулювання, інакше ідея адміністративної юстиції може бути скомпрометована. Винятково важливо, щоб новостворені адміністративні суди відразу зарекомендували себе як доступний і надійний інструмент захисту прав людини.

 

_______________________________________________________

 

[1] Термін “адміністративна справа” не слід плутати зі справами про адміністративні правопорушення. Згідно з проектом Адміністративного процесуального кодексу України (№1331 від 27 травня 2003 року), адміністративна справа – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, або інший суб‘єкт, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства або на виконання делегованих повноважень

[2] Див. інтерв‘ю із суддею Верховного Суду України В. Маринченком // Юридичний журнал. – 2002. – №5. – С. 83-84.

[3] Див. Пасенюк О. Розвиток адміністративної юстиції в Україні // Юридичний вісник України. – 2003. – №28 (420). – 12 – 18 липня 2003 року. – С. 7.

[4] Савенко М. Адміністративна юрисдикція судів – критерії визначення // Адміністративна юстиція: європейський досвід та пропозиції для України. – К.: Факт, 2003. – С. 512.

[5] Організація судової влади в Україні: Перший аналіз нормативного змісту Закону України “Про судоустрій України” / За наук. ред. А.О. Селіванова. – К.: Юрінком Інтер, 2002. – С. 9.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .