nashe pravo
/ ГоловнаНеділя, 24 Вересня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні: проблеми реалізації

Олена Бориславська // ВІСНИК ЛЬВІВ. УН-ТУ Серія юридична. 2004. Вип. 39. С. 187-193 25.03.2005, 16:04

У кінці 90-х років ХХ ст. в Україні розпочалися засновані на Конституції 1996 р. державно-правові перетворення, які торкнулися багатьох сфер державного та суспільного життя. Важливим елементом таких перетворень стала муніципальна реформа, мета якої полягає у створенні повноцінного місцевого самоврядування, що є важливою ознакою демократичної правової держави.

 

У зв’язку з цим питання функціонування місцевого самоврядування викликають значний інтерес широкого кола спеціалістів, які представляють різні сфери правової науки. Оцінюючи сучасний стан місцевого самоврядування в Україні, більшість вітчизняних науковців та практиків відзначають низький рівень ефективності діючої в Україні системи місцевих органів влади. У своєму виступі на муніципальних слуханнях 26 вересня 2003 р. Президент України Леонід Кучма з цього приводу зазначив, що "становлення правових засад місцевого самоврядування відбувалося хаотично…, наслідком чого стало створення внутрішньо суперечливої і такої, що не відповідає сучасним європейським стандартам, системи територіальної організації влади" та наголосив на необхідності визначення "концептуальних засад нового етапу розвитку місцевого самоврядування"[1, с.4].

 

Враховуючи це, значної актуальності набули питання, пов’язані з аналізом існуючої системи конституційно-правових засад місцевого самоврядування в Україні та проблем їхньої реалізації, а також окресленням основних напрямів розвитку (вдосконалення).

 

Зауважимо, що проблеми функціонування місцевого самоврядування ґрунтовно розглядаються в українській юридичній науці. Цим питанням присвячено чимало публікацій останніх років багатьох українських вчених-конституціоналістів, зокрема М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, П.Ф. Гураля, В.М. Кампо, О.О. Карлова, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, М.П. Орзіха, М.О. Пухтинського, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.І. Чушенка та інших. Проте поруше нами питання ще не було предметом окремого розгляду.

 

Передусім слід зазначити, що система конституційно-правових засад місцевого самоврядування, яка склалася в Україні на сьогодні, визначена Конституцією [2], Європейською хартією місцевого самоврядування [3] та Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" [4]. Вона покликана забезпечити функціонування дієздатного, ефективного місцевого самоврядування, що є окремою формою народовладдя та водночас інструментом задоволення потреб населення України через створення необхідних умов для надання йому належного рівня громадських послуг. Та, на жаль, аналіз практики функціонування місцевого самоврядування в Україні свідчить про те, що задекларовані засади не завжди реалізуються на практиці.

 

Напрям розвитку місцевого самоврядування в Україні визначений курсом на інтеграцію України в Європу, основні параметри якого визначені Указами Президента України від 11.06.98 р. "Про затвердження Стратегії інтеграції України до ЄС" [5], від 14.09.2000 р. "Про програму інтеграції України до ЄС" [6], Постановою Верховної Ради України від 17.01.02 р. "Про рекомендації за підсумками парламентських слухань з питань реалізації державної політики інтеграції України до ЄС" [7].

 

У науковій літературі України з цього приводу неодноразово наголошувалося, що "політика місцевого і регіонального розвитку має базуватися на загальновизнаних європейських стандартах і засадах: децентралізації державного управління, деконцентрації владних повноважень, партнерства і кооперації зусиль місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, концентрації і раціонального використання ресурсного забезпечення, субсидіарності щодо надання державних і громадських послуг населенню" [8, с.277].

 

Це зумовлює необхідність гармонізації законодавства України із законодавством країн – членів ЄС, на чому наголошується в конституційно-правовій літературі [9, с.131], а також реалізації в Україні принципів, вироблених практикою функціонування місцевого самоврядування в цих державах. Ці принципи у найповнішому вигляді знайшли своє відображення в Європейській хартії місцевого самоврядування, проблеми реалізації норм якої в Україні виникли відразу ж після ратифікації її Верховною Радою України.

 

Складність реалізації принципів Хартії зумовлена тим, що, з одного боку, вони є нормами безпосередньо діючого права, а з іншого – їх впровадження в життя неможливе без деталізації у національному законодавстві України. Так, згідно із ст.9 Конституції України, Хартія є частиною національного законодавства України. Слід наголосити, що під час ратифікації Хартії Україна не внесла жодних застережень (хоча така можливість передбачена в особливих положеннях цього міжнародно-правового акта), а отже, взяла на себе обов’язок виконання усіх без винятку вміщених у ній норм. Незважаючи на це, ціла низка принципів Хартії не реалізуються в Україні, а деякі з них вступають у суперечність із конституційними засадами місцевого самоврядування, передбаченими національним законодавством.

 

Це стосується спеціально-дозвільного принципу діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, передбаченого ст.19 Конституції України, а також позбавлення можливості чинним національним законодавством районних та обласних рад мати свої власні виконавчі органи. З огляду на це наголосимо, що Конгрес місцевих та регіональних влад Європи на своїй V сесії, посилаючись на ст.3 параграфа 2 Європейської хартії місцевого самоврядування, рекомендував Україні надати обласним і районним радам законодавчу можливість мати свої власні адміністративні органи, підзвітні їм та відповідальні перед ними [10, п.15б].

 

Та проблема інституціалізації регіонального самоврядування в Україні, на наш погляд, не вичерпується вирішенням питання стосовно виконавчих органів районних та обласних рад. Реалізація низки конституційних засад місцевого самоврядування ускладнюється, а в окремих випадках і унеможливлюється через фактичну відсутність самоврядування в Україні на районному та обласному рівнях. У зв’язку з цим слід зазначити, що в конституційно-правовій літературі України висловлюється думка про те, що в контексті європейської інтеграції необхідно відходити від розуміння регіону виключно як адміністративно-територіальної одиниці субнаціонального рівня та враховувати ту обставину, що Комітет регіонів ще у 1994 році визначив регіон як територію, яка має очевидну єдність з географічної точки зору і населення якої намагається зберегти та розвивати свою самобутність з метою стимулювання культурного, економічного і соціального прогресу [11, с.43].

 

Цим шляхом іде практика багатьох європейських держав. У Польщі, наприклад, існують три види місцевих громад: "самоврядна громада" (існує в межах гміни), "локальна самоврядна громада" (в межах повіту) і "регіональна самоврядна громада" (у межах воєводства). Хоча один мешканець є членом кожної з перелічених видів громад, між ними, однак, немає жодної залежності чи підлеглості [12, с.11].

 

Одночасно підкреслимо, що Європейська хартія місцевого самоврядування говорить про місцеве самоврядування як про право органів місцевого самоврядування будь-якого територіального рівня (ст.3), що передбачає його запровадження і в штучних адміністративно-териоторіальних одиницях. Важливо, на наш погляд, враховувати й те, що Європейська хартія регіонального самоврядування, проект якої прийнятий Конгресом місцевих і регіональних влад Європи на четвертій сесії 5 червня 1997 р., закріплює принцип регіонального самоврядування як право і здатність найбільших територіальних утворень всередині держави брати на себе під свою власну відповідальність та в інтересах свого населення суттєву частину публічних справ згідно з принципом субсидіарності.

 

Проблема реалізації європейських принципів місцевого самоврядування в Україні є досить складною та глибокою і не може, на нашу думку, бути вирішена у сфері виключно самого місцевого самоврядування. Так, проголосивши в Конституції такі принципи основ конституційного ладу як народовладдя і визнання та гарантування місцевого самоврядування, на основі яких сформувалася система конституційно-правових засад місцевого самоврядування, Україна задекларувала перехід до побудови якісно нових відносин владарювання. Мова йде про перебудову відносин влади і управління на основі застосування нових для України підходів, які ґрунтуються на демократичній традиції країн Західної Європи. Та реально впровадити в життя ці принципи поки ще не вдалося.

 

На сьогодні, як справедливо вказує А. Ант, на Заході і в Україні існує "різне розуміння проблем місцевої демократії" [13, с.50]. Так європейська концепція місцевого самоврядування започаткована на принципах демократичного правління, що передбачає не конфронтацію між центральною владою і регіонами, а якнайоптимальніше між ними співіснування для найкращого забезпечення потреб населення. В Україні ж досі ще чітко не окреслена ніша місцевого самоврядування у системі влади України. Існуюча модель територіальної організації влади в Україні реалізується через систему "політичного та економічного двовладдя": діють призначені з центру державні адміністрації і обрані населенням місцеві органи влади. Фактично штучно створено "соціально шкідливу ситуацію конкуренції, коли обидві структури змагаються за і без того обмежені фінансові ресурси, за контроль над власністю" [14, с.13].

 

В Україні задекларовано визнання та гарантування місцевого самоврядування як форми народовладдя, але аналіз практики його функціонування свідчить про реальне його існування лише на деяких рівнях публічного управління. Так, якщо чинне законодавство загалом задовільно регулює правовий статус міст обласного значення, то проблеми повноважень та можливості їхнього фінансового забезпечення для міст районного значення, сіл і селищ залишаються невирішеними. Для цих суб’єктів місцевого самоврядування визначальним є практично повне домінування районних державних адміністрацій. В той час, коли на районному та обласному рівнях матеріально-фінансове забезпечення є порівняно достатнім, управління фактично здійснюється не місцевими самоврядними органами, а органами державної виконавчої влади (у зв’язку з відсутністю власних виконавчих органів рад). Представницька влада на цьому рівні фактично позбавлена важелів впливу на соціально-економічні процеси.

 

Існуюча в Україні модель місцевого самоврядування унеможливлює реалізацію багатьох принципів місцевого самоврядування, вироблених практикою західноєвропейських держав (зокрема таких, як субсидіарність; самостійність у вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самоврядування; свобода ініціативи в межах закону). А відхід від неї тягне за собою зміни не лише у сфері місцевого самоврядування. Як слушно стверджує А.Матвієнко, "зміні підлягає сама глибоко порочна система організації влади" [15, с.25].

 

На наш погляд, передумовою впровадження в життя задекларованих засад місцевого самоврядування є перебудова системи організації влади і управління на дійсно демократичних засадах, що неминуче приведе до зміни існуючої моделі місцевого самоврядування. Найважливішим завданням у цьому плані є проведення реальної децентралізації влади, яку до сьогодні практично не вдалося здійснити у необхідній мірі. Стримуючим чинником цього процесу є "політичні, правові, психологічні стереотипи командно-адміністративного владарювання", які підтримуються за рахунок того, що "донедавна офіційна, а скоріше – неофіційна політична лінія характеризується централістським спрямуванням, намаганням усе вирішити і розподілити на рівні державному, урядовому. З одного боку, це наслідок об’єктивного процесу ствердження власної державності, з іншого, – суб’єктивна невіра в можливості демократизації суспільства "знизу" [16, с.42].

 

Серед науковців побутує думка, що самоврядування отримало потужний імпульс на початку 90-х років. Потім державна влада "пішла шляхом гіперцентралізації: Київ прагнув підкорити своєму диктату регіони, а регіони, в свою чергу, диктували волю обраним міським головам і місцевим радам…, що вилилося у численні випадки, коли надто "непокірних" міських голів просто усували – штучно влаштовуючи "переворот" на рівні ради" [17, с.10].

 

На існуючі в Україні проблеми з проведнням децентралізації влади вказав і Конгрес місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ) у Рекомендації 102 (2001 р.), в якій, зокрема, зазначалося, що окремі політичні сили в Україні все ще проти будь-якої реформи, спрямованої на децентралізацію державної влади на основі принципу субсидіарності. Йшлося про необхідність чіткіше відмежувати повноваження місцевого самоврядування від регіонального та від органів державної виконавчої влади на місцях. Особливо наголошувалося на розширенні ініціативи органів місцевої влади, а також на необхідності законодавчого обґрунтування звільнення місцевих виборних представників [18, с.6].

 

В основі побудови нової моделі організації влади і управління, на наш погляд, має покладатись засада гармонізації інтересів держави, регіону, територіальної громади та особи. Зрівноважуючими у зв’язку інтересів держави і місцевого самоврядування повинні бути саме інтереси особи, для задоволення потреб якої першою чергою функціонують і держава, і місцеве самоврядування. Адже самоврядування в Європі і загалом на Заході цінують передусім тому, що воно є наочним підтвердженням дієвості прав і свобод у суспільстві. Це створить передумови для реалізації принципу субсидіарності, оскільки повноваження органів публічної влади в такому разі повинні розподілятися "знизу – доверху" – з урахуванням того, на якому рівні їх здійснення найоптимальніше забезпечить потреби населення.

 

Перехід до такої моделі організації влади і управління повинен здійснюватися через децентралізацію владних повноважень шляхом передачі значної частини управлінських функцій безпосередньо на місця: в територіальні громади та органи регіонального рівня місцевого самоврядування, яким повинна бути надана законодавча можливість створювати власні виконавчі органи. Водночас з перерозподілом повноважень повинен здійснюватися перерозподіл ресурсів між центром і органами місцевого самоврядування на користь останніх.

 

Важливо наголосити, що реалізація конституційно-правових засад місцевого самоврядування України зумовлює потребу у створенні відповідної системи законодавчих актів, які б забезпечили впровадження принципів місцевого самоврядування в життя. Сьогодні доводиться констатувати факт відсутності законодавчого вирішення багатьох важливих питань, що опосередковують реалізацію конституційних засад місцевого самоврядування. Поряд з цим існують проблеми реалізації засад місцевого самоврядування, зокрема такі, що пов’язані: а) зі становленням територіальних громад; б) з недосконалістю адміністративно-територіального устрою України; в) з декларативністю місцевого самоврядування на регіональному рівні; г) з конкуренцією компетенції місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; д) із забезпеченням матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування.

 

З метою вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування Кабінет Міністрів України розробив Концепцію Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, яка визначає основні засади майбутньої Програми. У ній, зокрема, зазначається, що законодавче забезпечення розвитку місцевого самоврядування повинно відповідати конституційним основам його організації та діяльності, а також принципам Європейської хартії місцевого самоврядування щодо організаційної, правової і фінансово-економічної самостійності територіальних громад [19,с.143]. Однак, на нашу думку, законодавче забезпечення місцевого самоврядування повинно не тільки відповідати переліченим принципам, але й бути спрямованим на їхню реалізацію.

 

Надзвичайно важливим у процесі прийняття вищезазначених законодавчих актів є застосування комплексного підходу, заснованого на розумінні конституційно-правових засад місцевого самоврядування України як системної цілісності, реалізація якої потребує прийняття кількох нормативно-правових актів, спрямованих на вирішення певної проблеми, одночасно – "в пакеті". Наприклад, проблема розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади може бути вирішена у ході прийняття нових редакцій законів України про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, закону про виконання органами місцевого самоврядування делегованих повноважень державної виконавчої влади. Прийняття Закону про територіальні громади (об’єднання територіальних громад) тісно пов’язане із законом про адміністративно-територіальний устрій України та ін.

 

Застосування окресленого підходу забезпечить можливість створення цілісної законодавчої бази місцевого самоврядування, що є необхідною умовою його подальшого розвитку. Комлексний підхід до законодавчого забезпечення місцевого самоврядування передбачає формулювання системи конституційно-правових засад місцевого самоврядування, яка повинна бути відображена у цих законодавчих актах. Ми вважаємо, що її повинні становити такі засади: 1) пріоритету прав і свобод людини при здійсненні місцевого самоврядування; 2) оптимального поєднання форм безпосередньої і представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування; 3) виборності органів та посадових осіб місцевого самоврядування; 4) відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами; 5) організаційно-правової та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування; 6) законності; 7) гласності; 8) субсидіарності у наданні громадських послуг; 9) балансу та гармонізації інтересів місцевого самоврядування та держави; 10) повсюдності місцевого самоврядування; 11) поєднання колегіальності з відповідальністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування за свою діяльність; 12) відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед органами державної виконавчої влади за здійснення делегованих повноважень державної виконавчої влади; 13) державної підтримки місцевого самоврядування; 14) гарантованості місцевого самоврядування; 15) судового захисту прав місцевого самоврядування.

 

––––––––––––––––––––

1. Шляхи розвитку місцевого самоврядування [Виступ Президента України Леоніда Кучми на муніципальних слуханнях 26 вересня 2003 р.]// Урядовий кур’єр. – 2003. – №182 – 30 верес.

2. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.142.

3. Європейська Хартія місцевого самоврядування. Офіційний переклад // Бюллетень законодавства і юридичної практики України. – 2002. – №10: Місцеве самоврядування в Україні. – С.10-17.

4. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №1-2. – Ст.95.

5. Указ Президента України від 11.06.98 р. №615/98 "Про затвердження Стратегії інтеграції України до ЄС" // Урядовий кур’єр. – 1998. – 4 лип.

6. Указ Президента України від 14.09.2000 р. №1072/2000 "Про програму інтеграції України до ЄС" // Урядовий кур’єр. – 2000. – 6 жовт.

7. Постанова Верховної Ради України від 17.01.02 р. №2999-ІІІ "Про рекомендації за підсумками парламентських слухань з питань реалізації державної політики інтеграції України до ЄС" // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №3. – Ст.22.

8. Пухтинський М., Толстоухов А. Нова парадигма місцевого і регіонального розвитку // Муніципальний рух: новий етап розвитку. Матеріали VІІ Всеукраїнських муніципальних слухань "Муніципальний рух в Україні – 10 років розвитку" (6 – 8 вересня 2001 р., м. Бердянськ). – К.: Логос, 2002. – С.271-285.

9. Журавський В.С. Концепція гармонізації законодавства України із законодавством держав – членів ЄС // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Вип.13. – К., 2002. – 584с. – С.131-135.

10. Рекомендація №48 (1998) щодо місцевої та регіональної демократії в Україні. Конгрес місцевих та регіональних влад Європи. V сесія. Страсбург. 26-28 травня 1998 р. // Голос України. – 1998. – 16 черв.

11. Нижник Н.Р., Керецман В.Ю. Реалізація регіональної політики в контексті європейської інтеграції України // Правові проблеми реформування регіональної влади: Матеріали наук.-практ. конференції (м. Харків, 12.04.2002 р.) / За ред. проф. Ю.П. Битяка. – Харків: НДІ державного будівництва та місцевого самоврядування Академії Правових наук України, 2002. – 179с. – С.43-46.

12. Bronislaw Majgier. Samorzad terytorialny Polski i Ukrainy. Wybrane zagadnienia prawne. Stan prawny 1.x.1999. – Warzawa, 1999. – 40 s.

13. Ант А. Чи буде самоврядування в Україні європейським? // Віче. – 1998. – №10 (79). – С.48-60.

14. Домбровський О. Не "під себе", а задля розвитку громад // Урядовий кур’єр. –2003. – 9 квіт.

15. Матвієнко А. Змін потребує сама система організації влади // Віче. – 2002. – №9 (126). – С.23-25.

16. Лаврик В. Місцеве самоврядування в Україні: більше запитань, ніж відповідей // Право України. – 1999. – №7. – С.42-43.

17. Матвієнко А. Розумна регіональна політика та місцеве самоврядування – запорука гідного майбутнього // Голос України. –2003. – 15 квіт.

18. Нагребецька І. Підмурівки європейської демократії: погляд зі Страсбурга // Урядовий кур’єр. –2003. – 31 трав.

19. Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 2002. – №10: Місцеве самоврядування в Україні. – С.141 – 145.

 

 

 

CONSTITUTIONAL PRINCIPLES
OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN UKRAINE:
THE PROBLEMS OF IMPLEMENTATION

 

The issues of implementation of the local self-government constitutional principles in Ukraine are clarified in this article. The author emphasises that reorganization of the territorial power system is the prerequisite of the declared local self-government principles implementation.

Key words: constitutional principles, local self-government, implementation.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .