nashe pravo
/ ГоловнаСереда, 18 Жовтня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Проблеми розуміння категорії "державний борг": правові аспекти

Ірина Заверуха // ВІСНИК ЛЬВІВ. УН-ТУ Серія юридична. 2004. Вип. 40. С. 222-227 09.03.2005, 08:08

Загрозливі для економічної та фінансової безпеки країни обсяги державного боргу спонукають науковців та практиків визначити оптимальну структуру державного боргу та ефективний механізм управління ним. Цю проблему визначають як основну. Запорукою її розв’язання є досягнення єдиного розуміння та адекватного застосування науковцями юристами, економістами, фінансистами, нормотворцями та практичними працівниками власне базової категорії "державний борг".

 

Завдання визначити зміст категорії "державний борг" вже ставили перед собою наші сучасники науковці юристи, зокрема професори Л.К. Воронова, М.П. Кучерявенко, О.Ю. Грачева, Н.І. Хімічева, М.В. Карасева, Ю.А. Крохіна. Проте їх висновки не були результатом спеціальних досліджень, а визначались лише в контексті інших наукових або навчально-методичних праць. Значно більшу увагу цій проблемі приділяли науковці економісти та фінансисти: В. Козюк, В. Новицький, О. Плотніков, Т. Вахненко, О. Заруба та інші. Суттєвих результатів у цій ділянці наукових пошукувань досягли російські дослідники: А. Вавілов, М.А. Лауфер, О.Д. Хайхадаєва, А.В. Ведіхін та інші. Кожен із них формулював також зміст категорії "державний борг". Водночас, очевидними є прогалини дослідження та подекуди неадекватне сприйняття категорії "державний борг". Очевидним є, що науковці розставляють різні акценти на складових цього поняття, внаслідок чого відбувається змішування категорій "державний борг", "державний кредит", "фінансування бюджету" тощо. У результаті таких неузгодженостей незрозумілим залишається місце відносин у сфері державного боргу в системі фінансового права, оскільки поки що немає праць, які б цілісно і достатньо обґрунтовано визначали це. Власне, визначення змісту категорії "державний борг" має бути тією відправною позицією, яка приведе до наукових висновків, які б обґрунтували виділення інституту державного боргу як складової фінансового права та відносин, що його складають.

 

Тож, мета цієї статті – з’ясувати правовий зміст категорії "державний борг" та визначити відповідну дефініцію на підставі аналізу та узагальнень відповідних положень, що їх визначали та обґрунтовували науковці юристи, економісти та фінансисти, а також положень чинного законодавства.

 

Очевидно, що змістом категорії "державний борг" є відносини щодо випуску, обслуговування та погашення боргових зобов’язань держави. Це квінтесенція категорії, узагальнена спільна думка багатьох поколінь науковців. Проте це дещо загальне визначення, і воно потребує конкретизації. Відслідковуючи розвиток правової думки щодо визначення поняття державного боргу, зауважимо, що зокрема професор М.П. Кучерявенко визначає державний борг як заборгованість держави в процесі формування і використання додаткових грошових ресурсів держави за рахунок тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних осіб, іноземних держав [4, с.246]. Доктор юридичних наук О.П. Орлюк зазначає, що державний борг – це загальний розмір, накопиченої заборгованості уряду власникам цінних паперів, який дорівнює сумі минулих бюджетних дефіцитів за вирахуванням бюджетних надлишків [8, с.365]. Російський професор О.Ю. Грачева під державним боргом розуміє боргові зобов’язання держави (Російської Федерації) перед фізичними та юридичними особами, іноземними державами, міжнародними організаціями та іншими суб’єктами міжнародного права, включаючи зобов’язання за державними гарантіями, надані державою [11, с.306].

 

Узагальнюючи запропоновані визначення, виділяємо низку спільних ознак, а саме те, що: ключовими елементами цієї категорії є боргові зобов’язання держави; кредитні ресурси існують у формі державних цінних паперів; відносини у сфері державного боргу передбачають дуже широкий суб’єктний склад позичальників. Проте навіть у трьох із запропонованих визначень є відмінності. Тому, оскільки державний борг, у своїй основі, є фінансово-економічною категорією, то вважаємо доречним звернутися також до доробку колег фінансистів, для єдиного розуміння відповідної категорії, її адекватного застосування та надання правової форми.

 

Український науковець В.В. Козюк формулює державний борг як загальну суму емітованих, але не погашених позик з нарахованими відсотками, а також прийнятих державою на себе у відповідний спосіб зобов’язань [7, c.11]. На думку О.Д. Хайхадаєвої, державний борг є результатом кредитних відносин, що виникають у зв’язку із трансформацією капіталу з національного приватного сектора або з-за кордону в державний бюджет на підставі принципів запозичення. Державний борг – це результат кредитних відносин, у яких держава виступає позичальником, а вся маса позичкового капіталу становить величину державного боргу [12, c.44]. Г.В. Попова вважає, що державний борг – це сума заборгованості за випущеними і непогашеними борговими зобов’язаннями держави, включаючи нараховані за ними відсотки. Ю.Я. Вавілов зазначає, що державний борг виражає собою результат взаємозв’язків виконавчих органів державної влади з фізичними і юридичними особами (резидентами і нерезидентами), виконавчими органами інших держав і міжнародними фінансовими організаціями в частині формування фонду запозичених ресурсів для задоволення державних потреб [2, c.8]. В.В. Верхолаз характеризує державний борг як особливі кредитно-фінансові відносини, у яких держава виступає позичальником, а сума запозичених ресурсів становить величину державного боргу. На його думку, змістом державного боргу є сукупність кредитно-фінансових відносин, що виникають у зв’язку з переміщенням капіталів з національного приватного сектора, домашнього господарства та інших суб’єктів ринкової економіки до державного бюджету на підставі запозичення цих капіталів. Внутрішній борг, своєю чергою, визначають як комплекс визнаних і юридично оформлених боргових зобов’язань (ринкового і неринкового характеру) державних і регіональних органів держаного управління перед економічними суб’єктами, що обслуговують через виплату відсотків чи погашення основної суми заборгованості [3, c.10-11]. Д.Л. Головачев виділив політико-економічний зміст державного боргу і визначив його як сукупність заходів для вирішення суперечностей між економічними та соціальними потребами суспільства в результаті формування додаткових ресурсів держави за рахунок запозичення грошових коштів у приватних осіб та інститутів недержавного сектора. Він стверджує, що економічний зміст категорії "державний борг" розкривається як відношення вторинного розподілу вартості валового суспільного продукту та частини національного багатства, скеровані на формування додаткових ресурсів держави через запозичення грошових коштів у приватних осіб та інститутів, зокрема й іноземних – поза державним сектором, а також за рахунок кредитів іноземних держав [5, c.5]. Ю.А. Данилов звертається до американського досвіду і визначає сукупний борг, або публічний борг, не розділяючи його на державний і муніципальний. Таким чином він визначає державний і муніципальний борг як борг державної влади різного рівня перед іншими секторами народного господарства. Також він зазначає, що до загальної суми державного і муніципального боргу включається сума заборгованості одного державного органу перед іншим [6, c.21]. Такої думки дотримуються й інші науковці. Наприклад, економісти Л.А. Московкіна та В.П. Поляков визначають державний борг як сукупні зобов’язання центрального уряду, місцевих органів влади, державних підприємств та організацій [9, c.95]. К.В. Рудий стверджує, що державний борг – це сума заборгованості з випущених і непогашених державних позик центрального чи місцевого уряду й автономних урядових установ (включно з нарахованими відсотками) [10, c.93].

 

На перший погляд, визначення у своїй основі збігаються, та все ж не всі вони є однаковими за змістом. Водночас, сам факт плюралізму думок доводить актуальність теми й гостру потребу уніфікувати розуміння змісту категорії "державний борг", щоб чітко закріпити її в законодавстві. Тож вважаємо за доцільне виділити спільні положення, що їх визначають усі дослідники цієї проблематики. Отже, характерні особливості державного боргу:

 

1. В основі змісту державного боргу лежать кредитно-фінансові відносини з приводу залучення державою додаткових фінансових ресурсів, тобто здійснення запозичень.

 

2. Позичальником і боржником у цих відносинах є держава.

 

3. Формою державних запозичень є державні цінні папери.

 

4. Позичкові ресурси – це тимчасово вільні кошти юридичних та фізичних осіб, іноземних держав, міжнародних організацій тощо.

 

Попри єдині базові ознаки державного боргу, у вищенаведених визначеннях бачимо і принципові розбіжності. Ці розбіжності хоч і вписуються в контекст кредитно-фінансових відносин, проте мають дуже характерні особливості, є дискусійними і навіть спірними. Наслідком відсутності їх правового аналізу буде невизначеність у правовому регулюванні. Зокрема спірними і неоднозначними залишаються питання суб’єктного складу цих відносин, об’єкта та форми боргових зобов’язань.

 

Щодо суб’єктного складу, то вважаємо абсолютно особливим статус держави, який може розкриватися по-різному в ролі позичальника, боржника або гаранта. З іншого боку, такі науковці як К.В. Рудий, Ю.А. Данилов, В.В. Верхолаз включають у зміст державного боргу суми місцевих запозичень, тобто муніципальний борг. Вважаємо неприпустимим змішувати боргові зобов’язання держави та органів місцевого самоврядування. Слід розмежовувати і не допускати змішування таких понять, як державний кредит і місцеві запозичення, державний борг та муніципальний борг. Водночас, можна ставити питання про потребу запровадити механізм формування зведеного боргу в державі Україна, який включав би показники всіх боргових зобов’язань публічних органів влади. Мова йде про публічний зведений (консолідований) борг, тоді як державний борг є його складовою і принципово включає лише боргові зобов’язання уряду України.

 

Щодо форми боргового зобов’язання, то більшість визначень, як бачимо, ґрунтується на кредиті. Проте В.В. Козюк пише і про "інші, прийняті державою на себе у відповідний спосіб зобов’язання". Професор О.Ю. Грачева акцентує на гарантіях, наданих державою тощо. У зв’язку з цим зауважимо, що наприклад Д.Л. Головачев, аналізуючи зміст державної заборгованості, виділяє три її елементи:

 

Фінансова заборгованість (або заборгованість фінансування), під якою розуміють боргові зобов’язання державного сектора, що виникли в результаті схваленого державними органами запозичення кредитних ресурсів (у заздалегідь встановленій формі) і слугують залученню коштів для фінансування бюджетних видатків.

 

Адміністративна заборгованість – це грошові зобов’язання, що тісно пов’язані і залежать від поточної бюджетної політики. До адміністративної заборгованості належать насамперед борги за платежами в державному секторі (наприклад, заборгованість із виплати заробітної плати). Іншими словами, це ті кошти, статті видатків за якими вже затверджено і вони є в бюджеті, однак фактично, ці платежі не було здійснено. Цей вид заборгованості зберігається до моменту погашення заборгованості в новому фінансовому році і має, як правило, короткостроковий характер.

 

Імовірні боргові зобов’язання при поручительствах (обумовлені зобов’язання), що є особливим видом заборгованості, яка виникає, коли державні органи надають визначені фінансові гарантії (наприклад, взяті державою кредитні гарантії в рамках сприяння експортно-імпортної діяльності державних та приватних підприємств тощо) [5].

 

Приблизно такої ж позиції дотримується і О.Я. Яковлева [13].

 

Отже, в основі змісту державного боргу є кредит – бюджетні запозичення, проте не всі боргові зобов’язання держави виникли і виникають на підставі здійснення бюджетних запозичень. Зміст категорії державного боргу потрібно аналізувати не лише як суму боргових зобов’язань уряду, включаючи боргові запозичення, але й у контексті державних доходів та видатків. Як бачимо, новою, за своїм змістом, є проблема адміністративної заборгованості. Бюджетний кодекс не передбачає такого виду заборгованості. Фінансово-правова наука теж не передбачає такої категорії, хоч вона і є заборгованістю бюджету. Щороку, у законі про державний бюджет, держава бере на себе обов’язок фінансувати передбачені заходи, програми тощо. Це має супроводжуватися перерахуванням бюджетних асигнувань відповідним розпорядникам бюджетних коштів. Проте через різні обставини може виникнути перебій у фінансуванні і відповідна сума ніби "зависає в повітрі", оскільки методологічно не передбачено її перенесення у боргові зобов’язання. Тож адміністративна заборгованість може бути великою за своїми обсягами, але її не обліковуватимуть як боргове зобов’язання. Так відбувається розходження показників щодо нормативно визначених обсягів державного боргу та фактичних обсягів сум, які має бути сплачено за рахунок бюджетних коштів, оскільки це і є саме заборгованість бюджету. Ще одним прикладом є ситуація в країні щодо відшкодування сум податку на додану вартість, які відповідно до чинного законодавства, має бути відшкодовано з бюджету.

 

Відповідно до Закону України "Про державний внутрішній борг", до боргових зобов’язань уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобов’язання у грошовій формі, гарантовані Урядом України, а також одержані ним кредити. До складу боргових зобов’язань Уряду України включається також частина боргових зобов’язань Уряду колишнього Союзу РСР, прийнята на себе Україною [1].

 

Виходячи з того, що в основі державного боргу все-таки є відносини у сфері бюджетних запозичень, зрозуміло, що головним чинником формування державного боргу є бюджетний дефіцит. Власне, покриття бюджетного дефіциту вимагає здійснення запозичень. Інші ж боргові зобов’язання виникають внаслідок нерівномірного циклічного розвитку економіки держави, рівня ефективності її господарських зв’язків, а отже і неефективного управління у сфері фінансів, бюджетного регулювання тощо. Це теж зумовлює бюджетний дефіцит, провокує до його виникнення. Тому важливо усвідомлювати взаємозв’язок цих категорій. Відповідно до чинного законодавства України, бюджетний дефіцит покривають за рахунок здійснення бюджетних запозичень. Проте обсяги боргу суттєво його перевищують, оскільки передбачають також суми відсотків за користування позиченими коштами. Тобто відносини у сфері управління боргом передбачають не лише покриття дефіциту бюджету, але й рефінансування боргу. Тому дуже важливо з’ясувати зміст державного боргу, щоб закласти основи його чіткої структуризації.

 

Отже, змістом державного боргу є публічні відносини щодо випуску, обслуговування, погашення та визнання боргових зобов’язань уряду у формі державних цінних паперів, в інших формах урядових бюджетних запозичень; боргових зобов’язань, що виникають у результаті порушень бюджетного регулювання, а також інших зобов’язань, взятих на себе державою відповідно до чинного законодавства та міжнародних договорів. При цьому в основу визначення поняття закладаємо вид боргового зобов’язання, а також методи фінансової діяльності держави. Зважаючи на перманентність категорії "державний борг", це передбачає відносини з приводу акумуляції фінансових ресурсів за рахунок позичкових коштів; відносини з приводу використання бюджетних коштів, залучених на засадах фінансування бюджету; а також відносини щодо обслуговування, погашення та управління державним боргом.

 

Як підсумок, пропонуємо визначення змісту категорії "державний борг" у широкому та вузькому розуміннях. У вузькому розумінні, державний борг – це сукупність відносин, за якими виникають боргові зобов’язання держави як позичальника, боржника або гаранта погашення позик іншими позичальниками. У широкому розумінні, державний борг – це система фінансових зобов’язань держави, що виникають у результаті здійснення запозичень; із наданих державою гарантій із зобов’язань третіх осіб – суб’єктів господарської діяльності; боргових зобов’язань, прийнятих на себе відповідно до чинного законодавства; сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи в неповному розмірі; суми компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу юридичним та фізичним особам тощо.

 

Очевидно, такий підхід до тлумачення категорії "державний борг" вимагає якісно нової класифікації державного боргу. Базовими положеннями, від яких потрібно відштовхуватися, є вид боргового зобов’язання, залежно від методу фінансової діяльності держави у сфері здійснення бюджетних запозичень або у сфері управління та використання фінансових ресурсів. Використання можливостей державного боргу як регулятора економіки чи засобу фінансування бюджетного дефіциту має ґрунтуватися виключно на правових відносинах. Це передбачає чітке і безперебійне виконання державою своїх зобов’язань, належне юридичне оформлення боргових відносин, ведення обліку з державного боргу, прийняття спеціального законодавчого акта про державний борг, а також щорічних законів про його структуру та граничні розміри, обов’язкове оприлюднення інформації про використання позичених ресурсів, звітності про склад і структуру державного боргу.

 

––––––––––––––––––––

1. Закон України від 16 вересня 1992 року "Про Державний внутрішній борг" // Відомості Верховної Ради України 1992. – №41. – С.1346-1347.

2. Вавилов В.Я. Государственный долг. – МФА, 1998. – 220с.

3. Верхолаз В.В. Формирование современных механизмов управления государственным долгом: Автореф. дис. экон. наук. – М., 2001. – 25с.

4. Воронова Л.К., Кучерявенко Н.П. Финансовое право: Учеб. пособие. – Харьков: Легас, 2003. –359с.

5. Головачев Д.Л. Регулирование государственного долга в рыночной экономике: Автореф. канд. юрид. наук. – М, 1996. – 25с.

6. Данилов Ю.А. Рынки государственного долга: мировые тенденции и российская практика. – М.: ГУ ВШЭ, 2002. – 432с.

7. Козюк В.В. Державний борг в умовах ринкової трансформації економіки України. – Тернопіль: Карт-бланш, 2002. – 238с.

8. Орлюк О.П. Фінансове право. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 527с.

9. Поляков В.П., Московкина Л.А. Структура и функции центральных банков. Зарубежный опыт: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА, 1996. – 192с.

10. Рудый К.В. Финансовые кризисы: теория, история, политика. –М.: Новое знание, 2003. – 398с.

11. Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. – М.: Проспект, 2004. – 532с.

12. Хайхадаева О.Д. Государственный долг Российской Федерации: теоретические и исторические аспекты. – СПб.: СПбГУЭФ, 2000. – 121с.

13. Яковлева О.А. Государственный внутренний долг: источники финансирования и воздействие на экономику России. Автореф. канд. эконом. наук. – М., 1997. – 25с.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .