nashe pravo
/ ГоловнаСереда, 23 Серпня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Прощання із публічним службовцем по-українськи

Перепелюк В. експерт Центру політико-правових реформ, к.ю.н. Опубліковано: Юридичний журнал, № 2, лютий 2007 року. 24.03.2007, 10:10

Дамоклів меч “політичного звільнення”, продовжує нависати над публічними службовцями, які призначаються вищими органами влади. При цьому правові правила його застосування не є чіткими. Невизначеність у цьому питанні тримає у напрузі верхівку адміністративного апарату держави.

 

Повноваження Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів звільняти посадових осіб «VIP» - рівня закріплені переважно в Конституції нашої держави. Перед судами неодноразово поставало питання про наявність у вищих органів влади права звільняти посадових осіб без наведення мотивів (в т.ч. з політичних міркувань), посилаючись лише на положення Конституції. Це питання ускладнювалося тим, що у статусних законах щодо окремих посадових осіб (голів місцевих державних адміністрацій, Генерального прокурора України) передбачені спеціальні підстави для звільнення. У практиці судів також зустрічаються різні підходи до застосування законодавства про державну службу та трудового законодавства при розгляді спорів про припинення публічної служби. Це проблеми матеріально-правового характеру.

 

При вирішенні судами спорів щодо звільнення таких осіб із посад виникла проблема і процесуального характеру. Вона була озвучена у листі Прем’єр-міністра Ю.Єханурова до Голови Вищого адміністративного суду О. Пасенюка та листі за підписом останнього до апеляційних судів. У них йдеться про недопустимість застосування такого способу забезпечення адміністративного позову як зупинення дії рішення суб’єкта владних повноважень у спорах за участю посадових осіб, призначених вищими органами влади.

 

Спробою вирішити обидві зазначені проблеми можна розглядати урядовий законопроект про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства та до Закону “Про державну службу” (№1067 від 19.06.2006 р.). Змінами до Кодексу запропоновано заборонити судам зупиняти дію рішень вищих органів влади про звільнення відповідних посадових осіб. А в Законі “Про державну службу” передбачено доповнити статтю 30 новою підставою для звільнення посадових осіб, яких призначають на посади парламент, Президент та уряд, – «неналежне виконання ними службових обов’язків, визначених законами або іншими актами законодавства».

 

Звільнити – не означає відставити

 

Представницькі органи поряд із іншими своїми функціями здійснюють функцію політичного контролю за “похідними” публічними службовцями – службовцями, які ними призначаються чи обираються. Шляхом використання політичного розсуду Президент України, Верховна Рада України можуть відправити у відставку відповідного посадовця. При цьому системне тлумачення норм Конституції України показує, що відставка є самостійною підставою припинення відносин публічної служби. Додаткового рішення про звільнення не потрібно, а так само відставка не повинна оформлятись рішенням про звільнення із посади. Основний Закон України фактично розмежовує два повноваження парламенту України – звільнення державних службовців із посади та вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України.

 

Аналогічним чином Конституція України передбачає різні види кадрових указів Президента України. Якщо недовіру голові районної чи  обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від  складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. У разі припинення повноважень половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, половини складу Ради Національного банку України, Президент України приймає рішення про звільнення.

 

У цих положеннях закладена ідея про те, що рішення про недовіру (примусова відставка) є формою припинення повноважень із причин політичного характеру. У той час, як звільнення – це наслідок добровільної відставки з посади або результат “технічних причин”. До останніх відносяться такі обставини: набрання законної сили обвинувальним вироком суду у скоєнні кримінального злочину; смерть або рішення суду про оголошення особи померлою або визнання безвісно відсутньою; припинення громадянства або виїзду за межі України на постійне місце проживання тощо.

 

Політикам – ризики, держслужбовцям – гарантії

 

Статус посад, призначення на які здійснюються вищими органами влади, не такий уже й однорідний.

 

Їх можна поділити на дві групи залежно від того, чи поширюється на них Закон “Про державну службу”. До першої групи відносяться політичні посади в органах державної влади, на які не поширюється законодавство про державну службу. Друга група складається із посад , на які поширюється дія Закону “Про державну службу”.

 

Посади Прем’єр-міністра та міністрів, відносяться до першої із названих груп. Їх об’єднує формально-правова здатність осіб, які їх обіймають, нести політичну відповідальність перед вищими органами влади. Правовою формою конституційно-правової відповідальності за вітчизняним законодавством є рішення про оголошення недовіри. Так, Конституція передбачає за Верховною Радою право висловити недовіру уряду (ст. 87).

 

Разом із тим, слід визнати, що перед сучасним законодавством стоїть проблема послідовного втілення у нормах права змістовних критеріїв віднесення тої чи іншої посади до групи політичних. Наприклад, сумнівним є віднесення Конституцією України Генерального прокурора за посадою до політичних діячів, у той час, як на нього не покладаються завдання по реалізації державної політики. На нашу думку, суб’єктами політичної відповідальності можуть бути лише ті посадові особи, які наділені дискреційними повноваженнями щодо формування політики певної підсистеми державних органів. Тобто у організаційно-правовому розумінні вони не включені до механізмів реалізації повноважень іншими органами влади. Тому адресатом рішення про недовіру можуть бути лише посадові особи органів інших гілок влади (звичайно, крім, судової) та незалежних державних органів на зразок Національного банку.

 

Очевидно, політична відповідальність виключається за наявності відносин організаційної залежності між керуючим та керованим суб’єктами. Вірогідно, що саме із цієї причини Президент України до 1996 року, будучи главою виконавчої влади, не був наділений правом відправляти уряд у відставку. Адже Кабінет міністрів України перебував під його керівництвом і спрямовуючим впливом. За умов організаційної залежності керуючий орган має можливість вживати заходи суто дисциплінарного характеру.

 

Особливий статус зумовлює своєрідність вимог, із якими така посадова особа може звернутись до адміністративного суду. Не належить розглядати у суді вимогу щодо скасування рішення про звільнення через його безпідставність: суд не має права вирішувати питання політичної доцільності. Однак позивач може вимагати скасування рішення внаслідок порушення процедури його прийняття, встановленої законом. Також службовець може вимагати від суду покласти, наприклад, на законодавчий орган обов’язок змінити формулювання підстав звільнення. Тобто суд може визнати наявність чи відсутність обставини, на яких ґрунтував своє рішення парламент, не беручи до розгляду політичну оцінку такої обставини.

 

Вступаючи на політичну посаду, особа повинна усвідомлювати, що не застрахована від звільнення за політичними мотивами ні адміністративним, ні трудовим законодавством. У зв’язку із цим, є недоцільними у поданій до Верховної Ради України редакції, зміни до статті 30 Закону України “Про державну службу”. Зрозумілим є бажання авторів проекту законодавчих змін припинити практику скасування судами кадрових рішень Президента України. Однак спосіб, який при цьому запропонований викликає сумніви. На членів уряду як політичних діячів законодавство про державну службу, а значить і згадана стаття 30, не поширюється. Підстави та порядок конституційно-правової відповідальності політичних діячів слід регулювати статусними законами.

 

До другої групи можливих адміністративних позивачів варто віднести осіб, які мають статус державного службовця: Голову Антимонопольного комітету, членів Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, Голову державного комітету з питань телебачення і радіомовлення, Голову Служби безпеки, Голову Фонду державного майна, глав дипломатичних представництв, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, членів Центральної виборчої комісії. Перелічені державні службовці, за окремими винятками, не є суб’єктами конституційно-правової відповідальності, хоча питання призначення та звільнення їх із посади і вирішуються вищими органами влади. Перелік підстав для їх звільнення має бути вичерпним. Цим підкреслюється їх особливе місце серед публічних службовців та професійна незалежність від політичного керівництва держави. При чому більшість із підстав стосуються випадків порушення посадовими особами присяги або законодавства України.

 

Отже, другою причиною недоцільності внесення змін до статті 30 Закону України “Про державну службу” є те, що така підстава звільнення державного службовця, як неналежне виконання обов’язків, уже передбачена пунктом 6 цієї статті (порушення Присяги). Адже проголошуючи Присягу, службовець бере на себе обов’язок вірно служити народові України та сумлінно виконувати свої обов’язки.

 

У деяких випадках державні службовці усе ж таки несуть політичну відповідальність. Так, голови місцевих державних адміністрацій, які фактично віднесені до групи державних службовців, відправляються у відставку Президентом України у разі прийняття відповідною місцевою радою щодо них рішення про недовіру. На жаль, непослідовність чинного законодавства перенесена у проект закону «Про державну службу», що наразі розробляється Головдержслужбою України. Ним передбачається запровадити посади державних службовців, на які можуть здійснюватися політичні призначення. Очевидною є суперечність між політичним характером цієї посади та вимогою аполітичності, яка висувається до усіх державних службовців.

 

При розгляді судами спорів виникає питання, а чи поширюються на державних службовців гарантії трудового законодавства при звільненні? Зокрема, чи необхідно застосовувати частину 3 статті 40 Кодексу Законів про працю України, яка забороняє звільняти працівника під час його тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці. Судова практика є неоднорідною. Здебільшого суди поновлюють на посадах державних службовців, звільнених за даних обставин.

 

На нашу думку, ця проблема буде знята шляхом виключення  відносини державної служби з-під дії трудового законодавства. У зв’язку із  цим слід вітати положення, запропоновані згаданим проектом закону «Про державну службу». Ними пропонується відносини державної служби регулювати нормами публічного права.

 

Особа проти держави – виграш може ускладнитись

 

Розгляд судами спорів про звільнення із посад як політичних діячів, так і державних службовців супроводжувався зупиненням дії оскаржуваних кадрових рішень. Така практика ставала на заваді вищим органам влади у здійсненні державної політики. Через це виникла пропозиція заборонити судам зупиняти правові акти індивідуальної дії щодо прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби посадових осіб, призначення на посади та звільнення з посад яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України.

 

На нашу думку, така пропозиція цілком виправдана щодо припинення публічної служби на політичних посадах. Вже сам по собі факт розгляду питання про оголошення недовіри посадовій особі впливає на легітимність перебування її на посаді, справляє істотний вплив на політичну систему. Тому зупинення рішення про звільнення уже не зупинить розвиток політичних процесів. Хоча задоволення позову про поновлення на посаді може істотно відкоригувати їх. Зокрема, скасування резолюції недовіри з мотивів порушення процедури її прийняття спростує відповідне політичне волевиявлення. 

 

Однак, щодо державних службовців запропонований законопроектом № 1067 підхід, на нашу думку, недопустимий через їх аполітичний статус.

 

Чинна редакція статті 117 КАС України у частині 4 вже містить одну заборону на зупинення оскаржуваного рішення. Йдеться про рішення Національного банку України щодо призначення та здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку. Мотив цієї заборони очевидний: необхідність захисту прав та інтересів клієнтів банку, який не спроможний виконувати свої фінансові зобов’язання. Зупинення рішення про призначення та здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку поставить під загрозу можливість поновлення зазначених прав та інтересів.

 

Подивимось, які наслідки зможе викликати зупинення кадрового рішення і чи викликає це загрозу інтересам держави та громадян.

 

Частина 3 статті 117 КАС України передбачає, що ухвала суду зупиняє дію оскаржуваного рішення. Підкреслимо, що автори Кодексу використали термін “дія рішення”, що є ширшим за термін “виконання рішення”. Будучи актом індивідуальної дії, кадрове рішення містить припис щодо прав та обов’язків звільненого працівника. На нього покладається основний обов’язок – припинити виконання посадових обов’язків негайно або у термін, визначений законом. Таке рішення дійсно вважається виконаним із моменту набрання ним чинності. У цьому розумінні пан Ю. Єхануров був правий, коли стверджував, що кадрове рішення виконується у момент прийняття і з цього ж моменту особа вважається звільненою. Однак дія оскаржуваного рішення не обмежується лише його виконанням. До неї також включаються такі юридичні наслідки: рішення застосовується при вирішенні інших індивідуальних справ; воно використовується у якості юридичного документу і доказу; рішення є також юридичним фактом, який започатковує інші правовідносини.

 

Зокрема, у разі звільнення осіб, які призначаються на посаду за згодою Верховної Ради України Президентом України або Верховною Радою України за поданням Президента України, до першого заступника (заступника) переходять обов'язки звільненої особи. У разі зупинення дії рішення про звільнення до першого заступника (заступника) перехід повноважень не відбувається. У разі, якщо повноваження уже виконуються, то зупинення рішення про звільнення дозволяє звільненій особі повернутись до виконання посадових обов’язків.

 

Зупинення рішення про припинення повноважень зупиняє діяльність уповноважених органів та посадових осіб, спрямовану на заповнення вакансії, що звільнилася. Наприклад, Секретаріати Президента України та Кабінету Міністрів України повинні призупинити опрацювання пропозицій щодо кандидатур на вакантні посади керівників місцевих державних адміністрацій, а так само голови обласних державних адміністрацій тимчасово звільняються від обов’язку внесення кандидатур. У пресі не можуть бути здійснені оголошення про відбір кандидатур на вакантну посаду, як у випадку із посадою члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення.

 

Дія постанови Верховної Ради України, указу Президента України чи постанови Кабінету Міністрів України про дострокове припинення повноважень проявляється також у виданні наказу про припинення виконання працівником обов'язків У такому наказі оголошується про звільнення з дати, яка вказана у рішенні (постанові, указі) про звільнення. Зупинення дії рішення про звільнення унеможливлює видання такого наказу.

 

КАС України передбачає можливість зупинення дії лише оскаржуваного рішення. Отже, дія рішень, які не є предметом судового розгляду, не може зупинятись. Це питання є актуальним для тих судових спорів, у яких при звільненні посадовця уповноважений орган одночасно вирішує питання про призначення нової особи на посаду. Зокрема, це має місце при заповненні вакантної посади члена Центральної виборчої комісії.

 

Президент України одночасно з внесенням подання щодо припинення повноважень члена Комісії вносить подання про призначення члена Комісії замість вибулого. Очевидно, зупинення дії постанови Верховної Ради України про дострокове припинення повноважень члена Центральної Виборчої Комісії перешкодить розгляду питання про призначення іншої особи на цю посаду. У разі, якщо Верховна Рада України одночасно розгляне питання про звільнення та призначення нового посадовця, а позивач не оспорить другий із названих актів, то дія другого акта теж зупиняється автоматично. На нашу думку, буде відсутньою також юридична значимість дій новопризначеного службовця. Він не повинен чинити перешкод у реалізації повноважень позивачем.

 

Принагідно варто зауважити, що зупинення дії рішення про звільнення запобігає виникненню також і вигідних для посадової особи наслідків.

 

Наприклад, деяким особам зокрема, голові Антимонопольного комітету України) після закінчення строку повноважень гарантується надання попередньої роботи (посади), а у разі неможливості (ліквідація підприємства, установи, організації) – надання рівноцінної роботи на іншому підприємстві, в установі, організації або зарахування до резерву кадрів державної служби за посадою, що відповідає професійному рівню, з урахуванням рангу державного службовця. На період працевлаштування за колишнім службовцем зберігається строком до одного року середньомісячний заробіток. Ця ж гарантія за певних умов надається й решті державних службовців першої категорії.

 

Рішення Президента України, Верховної Ради України про звільнення набирають чинності із моменту їх прийняття. Для виконання вони надсилаються до відповідних державних органів. Ухвала про зупинення кадрового рішення породжує обов’язок відповідача організувати зупинення його дії. Виконання ухвали про зупинення дії акту має виконуватись таким же чином, як і організація його виконання. Вищий орган влади має надіслати до уповноважених органів копію ухвали суду і, у разі потреби, із додатковими вказівками.

 

При цьому необхідно пам’ятати, що в якості відповідачів можуть бути притягнуті декілька вищих органів влади. Це може мати місце у випадках, коли один із них звільняв особу із посади за згодою (поданням) іншого вищого органу влади. Аналогічна ситуація виникатиме при звільненні із посади указом Президента України, який передбачає скріплення підписами Прем'єр-міністра України та Міністра закордонних справ України. Обох названих членів Уряду, на нашу думку, слід залучати до участі у справі про звільнення із посади надзвичайного і повноважного посла України, постійного представника України при міжнародній організації.

 

Згідно із частиною 3 статті 117 та частиною 5 статті 118 КАС України, ухвала про зупинення дії рішення підлягає виконанню з моменту отримання суб’єктом владних повноважень, що прийняв рішення. Разом із тим постає питання: із якого моменту дія такого рішення вважається зупиненою? На нашу думку, за аналогією із нормативними приписами, індивідуальні приписи за загальним правилом теж не повинні мати зворотної дії у часі. Тому, усі дії та акти, прийняті внаслідок оскаржуваного рішення до його зупинення, залишаються чинними, однак втрачають здатність породжувати юридичні наслідки із моменту отримання ухвали суду відповідачем. Якщо ухвала суду про зупинення дії рішення буде скасована, реалізація таких актів продовжиться; тобто не буде потреби заново приймати акти і вчиняти дії на виконання оскаржуваного рішення про звільнення.

 

Наведені юридичні наслідки вказують на відсутність очевидних обставин, які викликатимуть на практиці потребу зупинення актів. Передбачений КАС перелік підстав для зупинення дії рішення суттєво обмежує можливості суду для постановлення відповідної ухвали. Є приклади скасування судами ухвал про зупинення кадрових рішень саме через відсутність обставин, які б свідчили про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або втрату можливості захисту цих прав, свобод та інтересів у разі не вжиття таких заходів. Тим більше, у деяких випадках усунення із посади за політичними міркуваннями не тягне припинення відносин публічної служби із даною особою (дипломатична служба). Випадки використання судом права зупиняти кадрове рішення мали б бути украй рідкісними. Через це немає потреби запроваджувати загальну заборону судам зупиняти правові акти у певній категорії справ.

 

Поглянемо на зупинення дії рішення зі сторони інтересів суспільства і держави. Чи може зупинення дії кадрового рішення їм зашкодити? Очевидно, коли йдеться про звільнення із політичної посади, то відповідь є ствердною. У таких і лише таких судових спорах можна запровадити заборону суду зупиняти рішення про звільнення. Тобто загальносуспільні (публічні) інтереси переважують суб’єктивні права та інтереси окремої особи, що звільнена із посади. Рішення осіб, які перебувають під політичним контролем, мають істотне значення для національної безпеки у різних сферах: грошово-кредитній (рішення Голови Національного банку України, членів Ради національного банку України), фінансовій, ціновій, податковій, інвестиційній (Кабінет Міністрів України),. А питання національної безпеки є актуальними одночасно і для інтересів значного кола приватних осіб. Саме ці інтереси, на нашу думку, переважують над процесуальним правом звільненої особи клопотати про зупинення кадрового рішення.

 

Щодо кадрових рішень у справах державних службовців, то є три аргументи на користь збереження такого способу забезпечення позову. По-перше, слід заперечити тезу авторів змін до КАС про те, що зупинення судом оскаржуваного акту фактично є задоволенням позову. Якщо йти за такою логікою, то потрібно заборонити зупинення усіх рішень суб’єктів владних повноважень, які припиняють правовідносини. Такі “правоприпиняючі” рішення виконують роль юридичного факту, який припиняє правовідносини. Ухвала суду про зупинення дії “правоприпиняючого” рішення автоматично поновить перебіг спірних правовідносин. Було б несправедливо передбачити у КАС можливість зупинення одних “правоприпиняючих” рішень (наприклад, про анулювання ліцензії), заборонивши при цьому зупинення інших (про дострокове припинення повноважень державних службовців).

 

По-друге, запропоновані зміни до КАСУ не враховують принцип рівності громадян, зокрема державних службовців. Так, за загальним правилом державні службовці, щодо яких приймається рішення про звільнення, збережуть можливість заявити клопотання про зупинення оскаржуваного рішення. А окрема категорія державних службовців, - Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим, та керівники і члени деяких центральних органів держави, - такої можливості будуть позбавлені. При цьому ми не знаходимо тих публічних інтересів, які могли б виправдати таке обмеження їх процесуального права.

 

Третій аргумент пов’язаний із проблемою зловживання позивачем правом заявлення клопотання. Не усякий позивач, заявляючи клопотання про зупинення оскаржуваного кадрового рішення, має на меті затягнути судовий процес чи перешкодити об’єктивному розгляду. На нашу думку, було б несправедливо позбавляти добросовісних позивачів певного процесуального права тільки через те, що інші позивачі його недобросовісно використовують.

 

Що робити ...

 

1. Конституція України має сама ж давати відповіді на питання, які вона породжує. Її ідея про розмежування інститутів звільнення та примусової відставки повинна бути послідовно втілена у поточних статусних законах. Це дозволить чітко розмежовувати припинення публічної служби із “технічних” причин від правового усунення їх з посад із політичних міркувань. Такий крок автоматично убезпечить державних службовців від пертурбацій  у політичній системи країни.  Адже Закон України “Про державну службу” оперує поняттям звільнення як форми припинення службових відносин.

 

2. Необхідно у законі визначити посади, які носять політичний характер. Це дозволить окреслити коло посадових осіб, які могли б бути відправлені у відставку на основі політичного розсуду. Відповідно, у судових процесах щодо таких посадових осіб доцільно запровадити заборону зупиняти кадрові рішення про дострокове припинення їх повноважень. При цьому така заборона може стосуватись лише рішень про відставку, тобто припинення повноважень із політичних мотивів.

 

Змістовним критерієм, який дозволяє відносити посаду до групи політичних, могло б стати ключове посадове повноваження: право формулювати державну політику у певній сфері та самостійно організовувати її реалізацію.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .