Cтановлення адміністративного процесуального права

Історію становлення адміністративного процесуального права в Радянському Союзі та Україні навряд чи можна назвати послідовним розвитком. Тут можна згадати і „заборони на існування” адміністративного права в цілому, як сукупності матеріальних та процесуальних норм в окремі періоди двадцятого століття. Проте до розвитку власне адміністративного процесуального права наважимось застосувати таку характеристику як „відсутність логічного існування”.

Річ у тому, що як в радянський період, так і до останнього часу спостерігаємо відсутність загальноприйнятих підходів до змісту цієї галузі. Попри те, що дефініції поняття адміністративного процесуального права можуть і повинні бути суб‘єктивно відмінними, розуміння провідними школами адміністративного права сутності відносин, які регулюються адміністративно-процесуальними нормами повинно бути хоча б схожим. На жаль, цього не спостерігається. Навпаки, усі публікації українських адміністративістів з цих питань є внутрішньо та зовнішньо суперечливими.

Внутрішня суперечність спостерігається, зокрема, і в останньому, справді найкращому на сьогодні підручнику – академічному курсі „Адміністративного права України”. Наприклад, у пропонованій професором М.М. Тищенко дефініції адміністративний процес визначається як діяльність ... щодо розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ. Проте уже через кілька сторінок серед неюрисдикційних проваджень, які становлять структуру адміністративного процесу цим автором називається провадження з підготовки й ухвалення нормативних правових актів. Таким чином, десь є некоректність – або у дефініції або у переліку неюрисдикційних проваджень.

Зовнішня суперечливість (між різними авторами) в доктрині адміністративного процесуального права є більш виправданою, адже кожен автор має право на своє бачення предмету, більше того, акцентуючи на окремих моментах, збагачує цю доктрину. Проте цю суперечливість можна вважати позитивною лише для адміністративно-правової науки, на відміну від адміністративного права як галузі (сукупності чинних юридичних норм) та навчальної дисципліни.

З іншого боку, якщо спробувати визначити предмет адміністративного процесуального права без врахування усталених догм, то побачимо, що його наповнення є багатоплановим, проте придатним до узагальнень. Адміністративно-процесуальні норми регулюють діяльність двох видів органів публічної влади:

публічної адміністрації (виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування);

судів (у найближчій перспективі – адміністративних, а сьогодні загальних та господарських, що розглядають публічно-правові спори).

Проміжне місце тут до цього часу займають норми, що забезпечують провадження в справах про адміністративні правопорушення, адже вони регулюють порядок діяльності як публічної адміністрації, так і судів загальної юрисдикції, а також спеціально утворених структур – адміністративних комісій, що за своїм статусом можна віднести до квазіюстиції. Оскільки зазначене провадження є лише одним із багатьох в адміністративному процесі і тут спостерігаються постійні коливання серед адміністративістів (від позиції про доцільність розгляду справ про адміністративні проступки виключно судами до цілковитого її заперечення та обґрунтування необхідності розгляду цих справ лише органами публічної адміністрації), то поки що абстрагуємося від нього. Тим більше, що в обох випадках справи розглядатимуться органами, що належать або до першої або до другої із визначених нами основних груп.

Таким чином, адміністративно-процесуальні норми в будь-якому випадку регулюють відносини за участю обов‘язкового суб‘єкта – або суду або органу публічної адміністрації. На цьому етапі повернемось до визначень адміністративного процесу. Виходячи із висловленого, його дефініція повинна стосуватись забезпечення діяльності як судів, так і адміністративних органів. Проте очевидним для юриста є те, що характер правового регулювання діяльності цих двох видів суб‘єктів є об‘єктивно відмінним. А тому необхідно відмежувати норми, що регулюють порядок діяльності судів та публічної адміністрації.

В цілому тут достатньо привабливою є позиція, висловлена В. Тимощуком на базі опрацювання німецької адміністративно-правової доктрини, що зводиться до пропозиції поширення назви „ адміністративний процес” лише на позначення судового розгляду адміністративно-правових спорів, а щодо порядку функціонування органів публічної адміністрації – застосовування терміну „адміністративні процедури”. Така пропозиція є логічною, проте суперечить усталеній догмі, що міститься у більшості підручників з теорії права про поділ юридичних норм лише на дві групи: матеріальні і процесуальні. Іншими словами, за вітчизняною доктриною, усі норми що встановлюють певний порядок діяльності вважаються процесуальними.

Якщо ми спробуємо розмежувати процесуальні та процедурні норми, то будемо прямо заперечувати поняття, що є фактично спільним через загальну теорію і для інших галузей права. З іншого боку, визначення процедурних норм як виду процесуальних може знову повернути до існуючого невиправданого застосування терміну „адміністративний процес” у широкому та вузькому розумінні.

Вихід з цієї теоретичної дискусії може полягати у компромісному рішенні. Пропонуємо, все-таки, залишити існуюче поняття адміністративно-процесуальних норм як загального, при запровадженні в науковий обіг двох його обов‘язкових складових частин: адміністративно-процедурних норм та норм адміністративного судочинства. При тому, з огляду на вищенаведені міркування, недоцільним стає використання поняття „адміністративний процес” лише на позначення судового розгляду адміністративно-правових спорів. Це є, звичайно, вимушеним кроком, проте реальним варіантом виходу із ситуації, що склалася у вітчизняній адміністративно-правовій науці.

Таким чином, адміністративно-процесуальне право слід розглядати як сукупність норм, що регулюють порядок діяльності органів публічної адміністрації (адміністративні процедури) та розгляду публічно-правових спорів в адміністративних судах (адміністративне судочинство). І тут варто ще раз наголосити, що ці дві складові частини є істотно відмінними за своїм змістом з огляду на різне функціональне призначення органів виконавчої та судової влади. Проте в обох випадках норми, що забезпечують порядок діяльності цих двох груп державних органів є процесуальними.

Зазначені тези, на перший погляд, суперечать позиції професора В.Б. Авер‘янова, згідно з якою процес розгляду справ в адміністративних судах має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості. Без сумніву, ця частина процесуальних норм, як уже зазначалось, істотно відрізняється від норм, що забезпечують функціонування публічної адміністрації. Але правила розгляду публічно-правових спорів у судах залишаються, згідно з вітчизняними дефініціями, процесуальними нормами. Таку позицію можна підтвердити і зарубіжним досвідом. Наприклад, в американському Федеральному законі про адміністративну процедуру 1946 року поряд із нормами, що регулюють діяльність адміністративних органів, містяться і норми щодо судового перегляду рішень публічної адміністрації.

І тут ми підходимо до ще складнішого питання співвідношення понять „адміністративне право” та „адміністративно-процесуальне право”. Станом на сьогодні адміністративне право в Україні є конгломератом матеріальних та процесуальних норм. Тобто, адміністративно-процесуальне право є складовою частиною адміністративного права в цілому. і перед представниками адміністративно-правової науки окреслюються три перспективи:

задекларувати і відокремити нову галузь права – адміністративно-процесуальне як сукупність норм, що забезпечують порядок функціонування як публічної адміністрації, так і адміністративних судів;

виділити в окрему галузь лише норми, які встановлюють порядок розгляду публічно-правових спорів в судах;

об‘єднати як матеріальні, так і процесуальні норми, що регулюють організацію і діяльність публічної адміністрації та адміністративних судів під єдиною вивіскою „Адміністративне право”.

На думку автора цих рядків, останній варіант є достатньо привабливим з огляду на нейтральну назву (не містить посилання на характер норм – матеріальних чи процесуальних). Проте зрозуміло вже зараз, що у будь-якому випадку процесуальні норми, що забезпечують функціонування органів публічної адміністрації та адміністративних судів є і будуть предметом окремих досліджень та нових спеціальних навчальних курсів.

Наприкінці відзначимо, що вищевикладене є лише окресленням проблематики та має на меті розпочати дискусію щодо впорядкування позицій представників адміністративно-правової науки та наступного узгодження викладу дисциплін адміністративно-правового циклу. Адже достатньо обгрунтована доктрина повинна бути передумовою наступного правового регулювання, і, щонайважливіше, практики реалізації адміністративно-процесуальних норм.