nashe pravo
/ ГоловнаСереда, 23 Серпня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Виконавча влада в контексті змін до Конституції України.

Андрій Школик, Вибори і демократія 2005 №3 01.01.2006, 15:03

Організація виконавчої влади за Конституцією України 1996 року є доволі суперечливою, а дискусії щодо її положень не вщухають до останнього часу. Передусім мова йде про існування двох  центрів цієї гілки влади, зумовлене положеннями Основного Закону. З одного боку, у статті 113 визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. З іншого боку, з аналізу закріпленої у статті 106 компетенції Президента України випливає,  що саме глава держави має найбільші важелі управлінського впливу на систему цих органів. Таке конституційно-правове регулювання в українській практиці зумовило наявність двох центрів виконавчої влади – в уряді та апараті Президента. До цього можна додати, що від моменту вступу на посаду нового глави держави і аж до останнього часу, коли відбулись кардинальні кадрові зміни на вищих щаблях державної влади, існував ще й третій фактичний центр  у цій сфері – Рада національної безпеки й оборони.  Ця ситуація  була зумовлена відсутністю чіткого законодавчого розмежування повноважень між зазначеними структурами (в Україні до цього часу, наприклад, не схвалено базового закону „Про Кабінет Міністрів”),  а також суб‘єктивним фактором, на якому не будемо зупинятись.

 

Окреслений стан суперечить елементарному принципу теорії організації про необхідність  існування єдиного центру для ефективного функціонування системи органів виконавчої влади, побудованої ієрархічно.

 

Навіть висловленого, на нашу думку, цілком достатньо для попереднього висновку про доцільність зміни Конституції в частині організації та функціонування виконавчої влади. На жаль, конституційну реформу в Україні було розпочато і здійснено у зв‘язку з іншими чинниками, передусім політичного характеру. Саме політичні фактори, а не названий та інші недоліки Основного Закону значною мірою обумовили зміст закону від 8 грудня 2004 року „Про внесення змін до Конституції України” [1]. Цей закон, що набуває чинності з 1 січня 2006 року, стосується фактично усіх гілок влади, але ми зупинимось на порівняльному аналізі попереднього правового регулювання та схвалених змін в контексті влади виконавчої.

 

Найзначніші новели тут запроваджено щодо порядку формування уряду та центральних органів публічної адміністрації у двох напрямах: кадровому, тобто, щодо порядку призначення керівників цих структур та організаційному – щодо способу утворення, реорганізації та ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

 

Зміни у кадровому напрямі (порядку призначення керівників органів виконавчої влади).   

 

Відповідно до положень статей 85, 106 та 114 Конституції 1996 року   український уряд – Кабінет Міністрів формується наступним чином. Глава уряду - Прем‘єр-Міністр України  призначається Президентом за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України , а персональний склад Кабінету Міністрів призначається главою держави за поданням Прем‘єр-міністра. Останнє положення є аналогічним і щодо призначення керівників інших структур виконавчої влади – центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Таким чином, очевидною є визначальна роль Президента України в цих процесах.

 

Що стосується порядку звільнення названих керівників адміністративних структур, то роль глави держави є ще значнішою. Президент на свій розсуд, без згоди українського парламенту може прийняти  рішення про  відставку Прем‘єр-міністра (що тягне відставку уряду в цілому), а також звільнити  із займаних посад керівників усіх інших названих органів виконавчої влади. При тому Верховна Рада має можливість впливу в цьому контексті лише щодо уряду, по суті незалежно від Президента – прийняття українським парламентом резолюції недовіри Кабінетові Міністрів має наслідком його відставку.

 

Особлива роль глави держави щодо діяльності уряду підкреслюється також іншим положенням Конституції 1996 року – згідно з частиною першою статті 115 Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом.

 

Відповідно до закону „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року порядок призначення та звільнення керівників органів виконавчої влади відрізняється значною мірою. На відміну від попередньої редакції Основного Закону, Прем‘єр-Міністр України призначається не главою держави, а парламентом. Кандидатуру для призначення на посаду Прем‘єр-Міністра  вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього глава уряду, у разі прийняття рішення парламентом, призначається на свою посаду. В цій ситуації роль Президента у призначенні Прем‘єр-міністра може бути вагомою в конкретній політичній ситуації, у разі його належності до політичних сил, що становлять більшість у парламенті, проте очевидно формальною,  якщо більшість становить конкуруюча з главою держави політична сила.  Адже  Президент буде просто зобов‘язаний  за цією нормою представити на схвалення ту кандидатуру, яку запропонує  парламентська більшість.

 

Поза тим, істотно змінено порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників як членів уряду, так і інших центральних органів виконавчої влади:

Міністр оборони, Міністр закордонних справ та Голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента;

інші члени Кабінету Міністрів, голова Антимонопольного комітету, Голова Державного комітету телебачення та радіомовлення, Голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Прем‘єр-міністра;

усі інші керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем‘єр-міністра.

 

З перелічених положень випливає, що повноваження Президента стосовно кадрової політики у сфері виконавчої влади зменшено та передано: насамперед до українського парламенту, але й, чималою мірою – до уряду та його глави.

 

Роль парламенту в цьому напрямі зростає також із запровадженням ще однієї новели. На відміну від згадуваної норми статті 115 попередньої редакції Конституції, в законі від 8 грудня 2004 року встановлено, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України (а не Президентом).

 

Прийняті зміни певною мірою усувають розглянуті на початку суперечності положень Конституції 1996 року щодо подвійного центру публічної адміністрації, які були однією із причин недостатньо ефективного функціонування вищих органів державної влади в Україні. З окреслених норм випливає, що центр тут таки переходить до уряду, а згадувана роль апарату президента об‘єктивно зменшується. Проте ці зміни, як відомо, приймались в умовах жорсткого політичного протистояння під час Помаранчевої революції, не були піддані достатньому юридичному аналізу, і у зв‘язку з цим,  не завжди є логічними та послідовними.  Тут варто пригадати висловлені ще наприкінці минулого року думки експертів, які стосуються конституційно-правових змін в контексті  виконавчої влади [2]:

 

По-перше, законом від 8 грудня 2004 року запроваджується внутрішньо суперечливий порядок формування Кабінету Міністрів, адже одні члени уряду (Міністр оборони, Міністр закордонних справ) мають призначатися Верховною Радою за поданням Президента (нарівні з Прем’єр-міністром), а інші - за поданням Прем’єр-міністра. Такий підхід остаточно підриває основи діяльності уряду як “єдиної команди”, легалізує мінімальний вплив Кабінету Міністрів на сферу оборони та закордонних справ, і в принципі стане “унікальним” у світовій конституційній практиці.

 

По-друге, нетиповою для глави держави є визначена Законом участь Президента навіть у процедурі призначення Міністра оборони та Міністра закордонних справ. У будь-якій країні, зокрема й з класичною парламентською формою правління, члени уряду отримують легітимацію (формальне призначення на посаду або звільнення з посади відповідним правовим актом) від глави держави. Звільнити цих міністрів, як і інших членів уряду, Верховна Рада України за законом взагалі зможе без будь-якого погодження з Прем’єр-міністром чи з главою держави, простою більшістю від конституційного складу. Це одне з найнебезпечніших та найдеструктивніших положень даного Закону, яке суттєво послаблює Кабінет Міністрів (всупереч деклараціям авторів реформи), особливо зважаючи на рівень політико-правової культури нашого політикуму та лобістську діяльність окремих народних депутатів. Загроза одноосібного звільнення (без потреби отримання згоди від іншого політичного суб’єкта), яка раніше робила членів уряду “слухняними слугами президента”, тепер змушуватиме членів Кабінету Міністрів бути “лояльними” до окремих лобістських груп народних депутатів. За такого підходу важко очікувати від міністрів принциповості у питаннях реформ.

 

Зважаючи ж, що кадрові повноваження щодо призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій залишаються у компетенції Президента, зміни до Конституції “розривають” виконавчу владу між главою держави та парламентом, залишаючи дуже мало управлінських інструментів для уряду. В таких умовах стає проблематичною стабільність та ефективність функціонування виконавчої влади зокрема, і держави загалом. Цей недолік, на нашу думку, є одним з найнебезпечніших у законі від 8 грудня 2004 року.

 

По-третє, щодо Голови Служби безпеки України, для якого Законом передбачено можливість звільнення лише за згодою парламенту, ситуація мала би бути зворотною. Президент України відповідно до Конституції забезпечує національну безпеку. СБУ є основним органом, який повинен забезпечувати виконання цієї функції Президента, і тому насамперед главі держави має підпорядковуватись дана спецслужба. Звичайно, при цьому з компетенції СБУ необхідно було б виключити повноваження щодо ведення досудового слідства, крім злочинів проти основ національної безпеки України, і т.д. Але політичний вплив парламенту на цей орган мав би бути зведений до мінімуму.     

 

Зміни в організаційному напрямі.

 

Пункт 15 статті 106 Конституції в редакції 1996 року встановлював, що міністерства та  інші  центральні  органи виконавчої влади утворює,   реорганізовує   та   ліквідовує   Президент України за  поданням Прем'єр-міністра  України,  діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. При тому глава держави, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 28 січня 2003 року був обмежений в реорганізації лише тих центральних органів виконавчої влади, що названі в Конституції, - він не міг змінювати їх назви та основного цільового призначення [3]. Роль Верховної Ради в цій ситуації зводилась лише до можливості не затвердження пропонованого бюджету відповідного центрального органу.

 

Детальніше зупинимося на реалізації цієї норми в Україні та проаналізуємо ретроспективу її застосування протягом останніх років. 15 грудня 1999 року Президент України, реалізовуючи положення Концепції адміністративної реформи прийняв відомий указ „Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” [4], який повинен був ліквідувати попередню практику хаотичного реформування цих органів. Проте наші надії не справдились. З часу набуття чинності цим указом до нього вносились зміни:

у 2000 році – 7 разів;

у 2001 році – 11 разів;

у 2002 році – 7 разів;

у 2003 році – 4 рази;

у 2004 році – 7 разів.

 

Підсумовуючи зауважимо, що за п‘ять років міністерства та інші центральні органи виконавчої влади  було піддано організаційним змінам 36 разів, тобто, у середньому – кожні 2 місяці. Тут обґрунтовано виникають запитання про доцільність перманентного реформування центральних адміністративних структур держави. Які кардинальні зміни відбуваються в Україні кожних 2 місяці? Чи змінювалась політична та економічна система? Чи відбулись якісь надзвичайні екологічні катастрофи рівня Чорнобиля? Адже цілком зрозуміло, що будь-яка реорганізація центральних органів виконавчої влади (які мають свої територіальні підрозділи на місцях) тягне чималі бюджетні видатки та кар‘єрну невизначеність для тисяч державних службовців.

 

Якщо розглянемо зарубіжний досвід, то побачимо, що аналізована норма Конституції України у порівнянні була радше винятком. За загальним правилом глави держав не мають права визначати систему та створювати або ліквідовувати органи публічної адміністрації. Це положення стосується навіть президентських республік, в яких глави держав, очолюючи виконавчу владу, мають істотні важелі впливу на усі адміністративні структури (зокрема, кадрові) проте створення чи ліквідація останніх є прерогативою парламентів. Як зауважує американський професор Вільям Фокс, на федеральному і штатному рівнях законодавча гілка влади відповідальна за створення агенцій та визначає обсяг їх повноважень [5].

 

В законодавстві окремих держав парламентський спосіб формування органів публічної адміністрації окреслюється безпосередньо в конституціях. Наприклад, у статті 79 Конституції Чеської Республіки встановлено, що міністерства та інші адміністративні агенції можуть бути засновані виключно  законом [6]. В інших країнах подібна норма міститься у спеціальних законах. Зокрема, у параграфі 40 естонського Закону про Уряд Республіки встановлено, що міністерства, Державна канцелярія, адміністрації округів, виконавчі агенції та інспекції, інші урядові органи утворюються, реорганізовуються і їх діяльність припиняється відповідно до закону [7].

 

Законом „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року аналізовану нами норму Основного Закону таки змінено. Повноваження утворювати, реорганізовувати  та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади вилучено з компетенції Президента та передано Кабінету Міністрів України. При тому формулювання нового конституційного положення викликає, щонайменше, подив. Кабінет Міністрів вчиняє зазначені дії відповідно до закону. Таким чином, незрозумілим є, чи може уряд без рішення парламенту у формі закону утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні адміністративні структури. Якщо ж не може, то чи не доцільнішим було це повноваження віднести до безпосередньої компетенції Верховної Ради? Очевидно, що аналізована норма у разі набуття нею чинності потребуватиме офіційного тлумачення Конституційним Судом України, але вже зараз видається, що для її реалізації стане необхідним приймати два акти:  Верховної Ради та Кабінету Міністрів. Це наблизить нашу державу до загальної практики демократичних держав щодо законодавчого способу вирішення питань системи та структури центральних органів виконавчої влади, проте невиправдано її ускладнить.

 

Інші зміни Конституції у сфері виконавчої влади.

 

Розкриємо ще кілька змін конституційно-правових норм щодо організації та функціонування виконавчої влади.

 

1) Серед змін, що відображають загальну тенденцію до зменшення повноважень глави держави та видаються позитивними у новому законі слід згадати вилучення з його компетенції права скасовувати акти  українського уряду (пункт 15 статті 106). Відповідно до запроваджуваних змін глава держави може лише зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності. Поряд з цим Президентові збережено право скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

 

2) Статтею 114 Конституції в редакції 1996 року було передбачено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем‘єр-міністр, Перший віце-прем‘єр-міністр, три віце-прем‘єр-міністри, міністри. В аналізованому нами законі від 8 грудня 2004 року, цю норму змінено в частині відсутності вказівки на кількість віце-прем‘єр-міністрів.   Така відмова від зазначення (обмеження) в Конституції України кількості віце-прем’єр-міністрів є не до кінця виправданою.  Можливо автори “реформи” хотіли таким чином зменшити їх кількість, але в умовах, коли формування українського уряду перебуватиме цілковито у руках “коаліції”, можна однозначно спрогнозувати, що саме за рахунок цих “безпортфельних” посад відбуватиметься необґрунтоване розширення складу Кабінету Міністрів. Це негативно впливатиме на працездатність Уряду. При цьому необхідно зважати на той факт, що доцільність існування посад віце-прем’єр-міністрів в принципі є досить слабо аргументованою (на нашу думку, у разі їх збереження кожен віце-прем’єр-міністр повинен би одночасно очолювати одне з міністерств).

 

3) З Конституції України виключено норми частини четвертої статті 106 про контрасигнацію (скріплення підписом) деяких актів глави держави Прем’єр-міністром України та міністром відповідальним за виконання акта, проте незрозуміло, з яких мотивів. Наприклад, чомусь вважається зайвим скріплення підписом відповідними членами Уряду актів Президента з питань “ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України”, “прийняття рішення про визнання іноземних держав” тощо. Але відомо, що в демократичних державах контрасигнація не лише гарантує главу держави від прийняття помилкових рішень, але й забезпечує саму державу від “сюрпризів” типу Єдиного Економічного Простору, що для нас є однозначно актуальним [8].

 

Завершуючи цей короткий огляд, зазначимо, що окреслені недоліки значною мірою є наслідком прийняття змін до Основного Закону в надзвичайних умовах, що навряд чи є виправданим з огляду на важливість запроваджуваних конституційно-правових новацій для суспільства і держави.   З іншого боку, аналізовані зміни до Конституції України набувають чинності через кілька місяців і їх слід сприймати як дійсність, яку треба буде реалізовувати в практиці державного будівництва.

 



[1] Відомості Верховної Ради України. – 2005. - № 2. – Ст. 44.

 [2]  Коліушко І., Тимощук В. А ви читали проект 4180 ? (або критична оцінка „політичної реформи”) // www.pravo.org.ua.

 [3] Вісник Конституційного Суду України. – 2003. - № 1. - Ст. 20.

 [4] Офіційний вісник України. – 1999. - № 50. - Ст. 11.

 [5]  W. Fox Understanding Administrative Law. New York: LEXIS Publishing, 2000. -  P. 25-26.

 [6]  www.psp.cz

 [7] Естонське законодавство у перекладі. Законодавчі акти Естонії . – 1996. - № 2. – С. 17.

 [8] www.pravo.org.ua


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .