nashe pravo
/ ГоловнаСереда, 13 Грудня 2017  
розділи
швидкий перехід
сервіс
партнери

Межі адміністративної юрисдикції: спірні питання

Роман Куйбіда,заступник Голови Правління Центру політико-правових реформ 11.06.2007, 19:07

Проблема розмежування різних видів судової юрисдикції вважається найскладнішою серед тих, що обумовлені запровадженням нових Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства. При цьому причиною цієї проблеми часто називають недосконалість законодавчого визначення предмету адміністративної юрисдикції. Водночас практично жоден законопроект, який знаходився на розгляді парламенту, не вирішував цієї проблеми, незважаючи на те, що деякі з них у найменуванні містили слова «щодо розмежування підвідомчості справ». Насправді ці законопроекти стосувалися перерозподілу компетенції щодо вирішення окремих категорій адміністративних справ між судами – на користь господарських чи навіть військових судів.

 

Переконаний, що вирішення проблеми розмежування юрисдикції лежить насамперед у практичній площині і майже не потребує законодавчого втручання. Адже закон об’єктивно не може чітко прописувати усі випадки життя, він повинен давати орієнтири (критерії) для визначення виду тих чи тих справ.

 

Але щоб розв’язати цю проблему на практиці, необхідні певні теоретичні передумови. У цій статті пропоную розглянути найбільш дискусійні аспекти проведення вододілу між адміністративною і цивільною (господарською) юрисдикціями.

 

Чи можна захистити цивільні права, свободи та інтереси в адміністративному суді? Останнім часом у літературі спостерігається зростання уваги до такої категорії як «суб’єктивне публічне право». Інтерес до цього поняття викликаний тим, що суб’єктивне публічне право (певна можливість особи у публічно-правовій сфері, якій кореспондує обов’язок суб’єкта владних повноважень забезпечити цю можливість) є об’єктом захисту в адміністративному судочинстві. До суб’єктивних публічних прав можна віднести, наприклад, такі права як право брати участь в управлінні державними справами, право на соціальний захист, право на мирні зібрання тощо.

 

Водночас  слід зауважити, що адміністративні суди повинні надавати захист не лише суб’єктивним публічним правам. Об’єкт захисту в порядку адміністративного судочинства не можна зводити до суб’єктивних публічних прав – такий підхід необґрунтовано звужує предмет адміністративної юрисдикції. Права, свободи та інтереси, які захищають адміністративні суди, можуть бути різноманітними. Характер суб’єктивного права, яке порушене, для адміністративної юрисдикції не має жодного значення – у Кодексі адміністративного судочинства ніде не зазначено, що адміністративні суди захищають лише публічні права особи. Для адміністративного суду важливо, що права (байдуже, публічні чи цивільні) порушено суб’єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах, тобто при здійсненні ним своїх повноважень. Суто цивільне право власності особи може бути порушено суб’єктом владних повноважень: наприклад, митний орган протиправно конфіскує товар, що переміщається через митну територію; службовці органу місцевого самоврядування незаконно вилучають автомобіль, залишений господарем у недозволеному місці. Подібних прикладів можна навести безліч. Це означає, що в публічно-правових відносинах можуть бути порушені як приватні (цивільні) права особи, так і публічні. Спори, що виникають з таких порушень, повинні вирішувати адміністративні суди. На мій погляд, для вирішення справи їм навіть не потрібно з‘ясовувати, чи є порушене право особи цивільним чи публічним.

 

Наприклад, цивільне право особи на честь і гідність також може бути порушене суб’єктом владних повноважень у зв’язку з реалізацією його компетенції: посадова особа органу внутрішніх справ на прес-конференції називає особу злочинцем, хоча це не доведено в суді. Оскільки це порушення сталося у публічно-правових відносинах, то вимоги щодо оскарження дій посадовця, що вчинені при реалізації компетенції відповідного органу і завдають шкоди честі, гідності і діловій репутації особи, на мій погляд, слід розглядати за правилами адміністративного судочинства. Це можуть бути й, зокрема, вимоги про зобов’язання суб’єкта владних повноважень спростувати протиправно поширені ним відомості, що завдало такої шкоди, чи в інший спосіб усунути порушення та відшкодувати шкоду, адже відповідно до ч. 2 ст. 21 Кодексу адміністративного судочинства одночасно визнанням дій протиправними можуть бути вирішені вимоги про відшкодування шкоди.

 

З іншого боку, справи про захист честі, гідності і ділової репутації особи - суб’єкта владних повноважень не повинні розглядатися за правилами адміністративного судочинства, навіть якщо посягання на відповідні права відбулося у зв’язку зі здійсненням владних управлінських функцій (наприклад, газета гостро розкритикувала міського голову за його діяльність), оскільки йдеться про захист невідчужуваних прав особи, які належать їй незалежно від статусу особи як суб’єкта владних повноважень. Якщо особа перестане бути суб’єктом владних повноважень, то в цивільному судочинстві її процесуальний статус не зміниться. Якби ж такі справи розглядалися за правилами адміністративного судочинства, то відбувалося б процесуальне правонаступництво (ст. 55 Кодексу адміністративного судочинства) і особа, якій завдана шкода, вибувала б з процесу, а її місце займе правонаступник, якому таку шкоду не заподіяно і який не має права на її відшкодування. Тож цілком логічно, що такі справи не повинні розглядати адміністративні суди.

 

Чи може категорія «спір про право» бути критерієм для виключення адміністративної юрисдикції? Ось приклад з життя: місцева рада приймає рішення про надання у власність особі земельної ділянки. Невдовзі виявляється, що є інша особа, яка вважає себе власником частини цієї ділянки. Яким чином діяти такій особі, щоб захистити своє право власності на частину ділянки? Оскаржувати рішення місцевої ради, звертатися з позовом про визнання права власності чи одночасно з обома вимогами? І який суд компетентний розглядати цей спір: адміністративний чи той, що вирішує цивільні справи?

 

Верховний Суд України віднедавна почав орієнтувати судову практику у тому руслі, що там, де є спір про право, адміністративним судам робити нічого. При цьому Верховний Суд закрив провадження у подібній адміністративній справі щодо оскарження рішення суб’єкта владних повноважень, посилаючись на наявність спору про право [1]. Таким чином, Верховний Суд застосував категорію «спір про право», яка раніше (до 1 вересня 2005 року – дня набрання чинності новими процесуальними кодексами) слугувала для розмежування провадження у справах, що виникають з адміністративних правовідносин (глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України), а також позовного провадження. Раніше, якщо у першому провадженні виявлялося, що у справі вбачається наявність спору про право, то скарга залишалася без розгляду і особі роз’яснювалося право звернутися за вирішенням спору в порядку позовного провадження.

 

На мій погляд, сьогодні використання категорії «спір про право» для розмежування адміністративних і цивільних (господарських) справ є недостатньо обґрунтованим. По-перше, провадження в адміністративних справах стало позовним, а самі адміністративні справи (п. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства) визначаються через категорію «спір». Це раніше вважалося, що справи, що виникають з адміністративних правовідносин, мають безспірний характер. У них навіть не було сторін – позивача і відповідача, а лише скаржник та заінтересовані особи. Уже цього аргументу достатньо, щоб зробити висновок, що наявність спору про право не може бути критерієм для вилучення справи з адміністративної юрисдикції.

 

По-друге, закриття провадження в адміністративній справі, де предметом оскарження є рішення суб’єкта владних повноважень, на тій підставі, що справу начебто не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, як зробив це Верховний Суд, викликає здивування і нерозуміння, оскільки п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства прямо відносить такі справи до компетенції адміністративних судів. За суттю, це є відмовою у праві на розгляд справи у тому суді, до компетенції якого її віднесено законом. Фактично, всупереч закону, відбулося значне звуження адміністративної юрисдикції, адже справи щодо оскарження рішень суб’єктів владних повноважень, які у той чи інший спосіб стосуються цивільних прав, складають значну частку у структурі адміністративних справ.

 

По-третє, позиція Верховного Суду суттєво звужує процесуальні механізми захисту прав особи. Вона позбавляє особу захищати свої цивільні права в адміністративному суді, навіть якщо ці права порушено суб’єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах. Цивільне ж судочинство не пристосовано до розгляду справ проти суб’єктів владних повноважень. Там немає спеціальних критеріїв для оцінки рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, не діє принцип офіційності, немає презумпції вини суб’єкта владних повноважень тощо, тобто відсутні ті процесуальні гарантії захисту порушених прав, які є в адміністративному судочинстві.

 

У справі про виділення у власність земельної ділянки особа, яка претендує на частину цієї ділянки, на мій погляд, можливі два способи судового захисту. Перший – подати адміністративний позов до адміністративного суду з вимогою скасувати рішення місцевої ради про виділення земельної ділянки. Відповідачем у цій справі буде місцева рада, що ухвалила рішення, а особу, якій виділено земельну ділянку оскарженим рішенням, належить залучити як третю особу, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, оскільки рішення суду може вплинути на її права та інтереси. Предметом судового розгляду буде правомірність діяльності ради при вирішенні цього питання, зокрема, чи взяла вона до уваги всі обставини, з‘ясування яких вимагає закон, тощо. Якщо адміністративний суд встановить, що суб’єкт владних повноважень не допустив порушень при прийнятті такого рішення, то у задоволенні адміністративного позову належить відмовити. У разі ж скасування адміністративним судом рішення місцева рада змушена буде переглянути питання про виділення земельної ділянки і уникнути порушення закону, встановлені судом.

 

Потрібно мати на увазі, що цей спосіб захисту може бути неефективним тоді, коли орган влади не допустив порушень, – йому було надано всю необхідну інформацію, яка вимагається законом, і на її підставі законно прийнято рішення. Тоді особа може обрати інший варіант: звернутися з цивільним позовом про визнання за нею права власності на відповідну частину земельної ділянки. Відповідачем у цій справі буде особа, якій рішенням місцевої ради було виділено земельну ділянку. Предметом судового розгляду буде спір про право власності між двома рівними за правовим статусом особами. Місцеву раду доцільно залучити третьою особою на стороні відповідача, оскільки у разі задоволення цивільного позову, вона повинна буде привести свої рішення у відповідність до правовідносин, встановлених судом (зокрема скасувати своє рішення і прийняти нове).

 

Таким чином, у подібних випадках вид юрисдикції – адміністративна чи цивільна (господарська) – визначатимуть характер позовних вимог і те, до кого вони спрямовані. Слід звернути увагу на те, що вимоги до суб’єкта владних повноважень про скасування рішення суб’єкта владних повноважень і вимоги до особи про визнання права власності не можуть бути об’єднані в одній позовній заяві. Якщо це сталося, залежно від того, чи подано позов за правилами адміністративного або цивільного судочинства, суд повинен відмовити у відкритті провадження за вимогами, які не можна розглядати в порядку відповідного судочинства.

 

Які договори є адміністративними і можуть бути предметом розгляду в адміністративних судах? Для визначення компетенції адміністративних судів Кодекс адміністративного судочинства увів у законодавчий обіг поняття адміністративного договору. Це поняття досить поширене у зарубіжній практиці (Франція, Німеччина та ін.), йому все більше уваги надають вітчизняні науковці.

 

За визначенням ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства, адміністративним договором є «дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди». Із наведеного визначення випливають такі ознаки адміністративного договору:

 

1) суб’єктна - обов’язковою стороною у ньому є суб’єкт владних повноважень (іншою стороною чи іншими сторонами можуть бути як суб’єкти владних повноважень, так і інші учасники правовідносин);

 

2) предметна - його змістом (предметом) є права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень.

 

Наведені ознаки адміністративного договору є достатніми, але не вичерпними. Наприклад, для адміністративного договору не властиві у повній мірі засади вільного волевиявлення, свободи договору, юридичної рівності, що характерні для регулювання цивільних договорів. Адміністративні договори, на відміну від цивільних, слугують забезпеченню перш за все публічних, а не приватних інтересів (хоч це аж ніяк не заперечує можливості реалізації однієї зі сторін своїх приватних інтересів).

 

Незважаючи на те, що крім Кодексу адміністративного судочинства, жоден інший законодавчий акт в Україні поки що не оперує поняттям «адміністративний договір», це не означає, що такого явища як адміністративний договір в Україні нема. Можливість укладення договорів за участю суб‘єктів владних повноважень щодо здійснення їх компетенції передбачена у чинному законодавстві. Спори, пов’язані з такими договорами, повинні вирішувати адміністративні суди (п. 3 ч. 1 ст. 17 Кодексу). На мій погляд, це, зокрема, спори щодо договорів:

 

1) між органами місцевого самоврядування про перерозподіл окремих повноважень та власних бюджетних коштів (ч.7 ст.16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

 

2) між територіальними громадами сіл, селищ, міст, районів у містах або відповідними органами місцевого самоврядування щодо об‘єднання на праві спільної власності об'єктів права комунальної власності, а також коштів місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, а також щодо створення для цього відповідних органів і служб (ч.3 ст.60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

 

3) між місцевим органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування щодо здійснення спільних програм, створення спільних органів та організацій (ч.5 ст.35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

 

4) між виконавчим органом сільської, селищної чи міської ради і підприємством, установою або організацією щодо участі останніх у комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, координації цієї роботи на відповідній території, а також щодо виробництва продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади (п/п.7, 8 п.“а” ч.1 ст.27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

 

5) між місцевим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування, з одного боку, і недержавним суб'єктом, який надає соціальні послуги, щодо умов фінансування та вимог до обсягу, порядку і якості надання соціальних послуг (ч.2 і 4 ст.13 Закону України «Про соціальні послуги»);

 

6) між центральним органом виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, та центральним чи місцевим органом виконавчої влади чи підприємством, установою і організацією державної форми власності про передачу функцій щодо розміщення замовлень на поставку матеріальних цінностей до державного резерву (ч.5 ст.8 Закону України «Про державний матеріальний резерв.

 

Найбільше проблем виникло в ідентифікації договорів, що укладаються в процесі приватизації; договорів оренди державного чи комунального майна, однією зі сторін у яких є суб’єкт владних повноважень; договорів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти. Усі ці договори пов’язані із розпорядженням суб’єктом владних повноважень державним чи комунальним майном, у тому числі коштами. Одна з перших справ, яку Верховний Суд України розглянув за правилами адміністративного судочинства, стосувалася дійсності договору купівлі-продажу, укладеного в процесі приватизації. При цьому Верховний Суд не назвав такий договір адміністративним, але розглядаючи цю справу, очевидно, виходив саме з цього.

 

Проте змінами до Господарського процесуального кодексу від 15 грудня 2006 року законодавець відніс договори, що укладаються з суб’єктами господарювання в процесі приватизації, до господарських договорів (ч. 1 ст. 12 Господарського процесуального кодексу). Отже, керуючись логікою законодавця, можна припустити, що не є адміністративними й інші договори з фізичними чи юридичними особами щодо розпорядження державним чи комунальним майном, навіть якщо вони укладаються на підставі рішення суб’єкта владних повноважень. Тож тепер вимоги щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, які приймаються в процесі укладання зазначених договорів, належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а вимоги щодо таких договорів, зокрема стосовно їх недійсності, розірвання чи виконання – за правилами цивільного (господарського) судочинства. Однак у багатьох випадках ці вимоги настільки взаємопов’язані, що розводити їх у різні види судочинства дуже складно і недоцільно. Тому було б правильно доповнити ст. 21 Кодексу адміністративного судочинства новим положенням:

 

«Вимоги щодо цивільного (господарського) договору, укладеного на підставі рішення суб’єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір щодо рішення суб’єкта владних повноважень або його дій, пов’язаних із укладанням цього договору».

 

Можливий й інший спосіб вирішення проблеми – обрати французький варіант, за яким майже всі договори, що укладаються органами публічної адміністрації в процесі її функціонування, із незначними винятками, вважаються адміністративними. Найбільш поширеними адміністративними договорами у Франції є договори про державні закупівлі. Від цивільних (комерційних) договорів їх відрізняє особлива конкурсна процедура обрання контрагента – немає вільного вибору на власний розсуд, а також спрямованість на задоволення публічних, а не особистих (комерційних) інтересів. Ці критерії можуть бути підказкою і для нашого законодавця.

 

Підсумовуючи, хотілося б наголосити на основних висновках. По-перше, вирішення проблеми розмежування судових юрисдикцій можливе в процесі напрацювання судової практики, переважно без втручання законодавця. По-друге, при вирішенні питання про належність справи до предмету адміністративної юрисдикції необхідно пам’ятати, що:

 

1) адміністративні суди можуть надавати захист не лише публічним, а й цивільним правам, якщо їх було порушено суб’єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах;

 

2) категорія «спір про право» не повинна бути підставою для звуження на практиці компетенції адміністративних судів, що визначена Кодексом адміністративного судочинства;

 

3) договори з фізичними чи юридичними особами щодо розпорядження державним чи комунальним майном, навіть якщо вони укладаються на підставі рішення суб’єкта владних повноважень, за логікою законодавця, не слід вважати адміністративними, а тому спори щодо них сьогодні не належать до юрисдикції адміністративних судів, за винятком спорів щодо оскарження владних рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу, що пов’язані з процесом укладання чи виконання цих договорів. Однак таку позицію, зважаючи на досвід інших європейських держав, з часом може бути переглянуто українським законодавцем.

 

…………………………….

 

[1] Постанова Верховного Суду України від 5 грудня 2006 року у справі за позовом товариства військових мисливців та рибалок Черкаського гарнізону до Черкаської обласної ради про визнання частково недійсними її рішень.

 

  

Опубліковано: Юридичний вісник України. – 2007. - №25 (624)


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .