nashe pravo
/ ГоловнаКонституційне правоЧетвер, 21 Вересня 2017  
швидкий перехід
сервіс
партнери

Феномен державного органу (органу держави) або органу державної влади: теоретико-правовий і конституційний аспекти

Шаповал В. доктор юридичних наук, професор 07.02.2004, 15:03

Основоположну значущість для з'ясування змісту і форм державного владарювання має поняття державного органу (органу держави) або органу державної влади. Практично завжди держава сприймалася як своєрідний агрегат, складне утворення, сукупність або система певних елементів. І хоча про державні органи в тому або іншому словесному вираженні почали писати лише за нових історичних часів, уже перші визначення держави, по суті, містили передбачення щодо існування відповідних складових державної організації.

 

Ще за античних часів держава розглядалась як людський організм (Платон). Органістичні погляди на державу були поширені у середньовіччі. Надалі вони знайшли відображення в цілісній теорії, відомої як органічна. Ця теорія поступово відійшла від антропогенних оцінок держави і вже у XVII ст. знаходилась на позиціях її характеристики як політичного організму. Органістичні погляди в тому ж XVII ст. формулювались й окремими представниками природно-правового вчення про державу (Гоббс). Характеристика держави як політичного організму послугувала у подальшому доктринальному визначенню понять державного механізму і державного органу, генетичне пов'язаних з розвитком теорії і практики конституціоналізму. Вже у перших основних законах були встановлені основи функціонування державного механізму та його найважливіших складових, хоча згадувані поняття в них не були сформульовані і відповідні терміни не використовувались.

 

Поняття державного органу набуло вжитку в XIX ст., коли на грунті поширення ідей народного суверенітету і розподілу влад склалася уява про державу як засіб здійснення влади, що належить народові. Цей засіб (механізм) розглядався як такий, що об'єктивно має складну організацію, елементами якої є державні органи. Вже Ш.Монтеск'є, спростовуючи практику функціональної неподільності державної влади за часів феодального абсолютизму, натякав на класифікацію державних органів за смислом пропонованої ним концепції розподілу влад. Однак головним у його концепції було розмежування трьох влад як політичне зумовлених і відносно самостійних явищ, а не окреслення головних функцій (законотворчість, державне управління, правосуддя) у межах єдиної державної влади з виокремленням органів, призначених для їх здійснення.

 

Концепція розподілу влад відіграла важливу роль для становлення теорії компетенції державних органів. Будучи однією з основ конституціоналізму, вона, по суті, вимагала визначення меж владарювання, здійснюваного за змістом законодавчої, виконавчої і судової влад. Водночас згадувана концепція передбачала відмову від будь-якої довільності у засобах і формах здійснення владарювання. Обмеження і формалізація сфери державної влади, що є однією з ознак так званої конституційної держави, потребували розроблення абстрактного за смислом наукового інструментарію. Саме у XIX ст. формулюються такі поняття, як компетенція і повноваження. Тоді ж пропонуються більш-менш узагальнені тези щодо державних органів та їх різноманітні класифікації.

 

Першоджерелом вітчизняних теоретичних конструкцій щодо державних органів треба вважати погляди німецьких вчених XIX ст., найбільш відомим з яких є Г.Еллінек. Цей автор запропонував, по суті, цілісну теорію державних органів. Відзначаючи «численність» органів сучасної йому держави, він сформулював своєрідний постулат, за яким «необхідність державних органів випливає вже із самої суті держави як єдиного організованого союзу»[1, 400]. Тим самим непрямо засвідчувалося формальне поняття державного органу — структурний елемент «єдиного організованого союзу». При цьому вчений зазначав, що не існує «двох осіб — особи держави і особи органу, які б були між собою у правових відносинах; держава і орган, навпаки, утворюють єдине ціле»[1, 412—413]. На його думку, держава може існувати лише опосередковано через існування своїх органів, поза якими вона є «юридичним ніщо». Проте органи виражають не свою волю, а волю держави. Тому вони практично не є самодостатніми суб'єктами права.

 

Орган представляє державу, але не як окрема особа у праві і тільки в межах своєї компетенції. Саме компетенція, за Г.Еллінеком, є стрижневою і якісною характеристикою державного органу, який не має жодних суб'єктивних прав. На практиці можливі колізії (конфлікти) компетенцій і компетенційні спори різних державних органів. Такі спори можуть вирішуватися у формі судового процесу. Однак від цього відповідні державні органи не набувають природи окремих від держави осіб (суб'єктів) у праві. Спори між ними — це спори в «середовищі представників одного і того ж суб'єкта права» — держави, спори не про права, а про компетенцію. Іншими словами, це завжди спори про об'єктивне, а не суб'єктивне право. Вочевидь, що саме такий характер мають фактично компетенційні спори, що розглядаються Конституційним Судом України.

 

Г.Еллінек насамперед визначав безпосередні органи (тобто вищі органи держави), статус яких встановлений конституцією. Такі органи могли бути як одноособовими (монарх), так і колегіальними. Серед безпосередніх він виділяв креативні органи, або ті, що призначають. Ці органи, діючи на основі встановленої конституцією компетенції, уповноважені формувати склад інших, включно безпосередніх органів. Відмінності вбачалися Г.Еллінеку між первинними і вторинними органами: вторинний орган є органом відносно первинного («орган органу») і представляє його. Пропонувались також класифікації органів на самостійні і несамостійні, на нормальні і надзвичайні та деякі інші.

 

Запропонована Г.Еллінеком класифікація (класифікації) органів грунтувалася на сучасних йому державній практиці і здобутках юридичної теорії. Проте за її критеріями можна характеризувати державний механізм України. Так, безпосередніми державними органами є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України і Конституційний Суд України. Одноособовим державним органом є Президент України. Креативні функції виконують Верховна Рада України, Президент України і, меншою мірою, Кабінет Міністрів України. Вторинними органами є комітети Верховної Ради України, тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України, урядові комітети тощо. Несамостійними органами є консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, утворювані Президентом України для здійснення своїх повноважень відповідно до п. 28 частини першої ст. 106 Конституції України.

 

Теоретичні здобутки німецької юридичної школи в царині проблематики державних органів були сприйняті так званими дореволюційними вченими. Зокрема, О.О.Жилін, який певний час працював професором Київського університету, зазначав, що державний орган — це, по суті, «технічний термін для позначення певних відносин у державному союзі, утворюваних існуючим у цьому союзі правопорядком» [2]. На його думку, державні органи покликані діяти від імені держави, виражаючи її волю. Ф.Ф.Кокош-кін застерігав, що «органом держави можна назвати лише той, який вчиняє певні юридичні акти, які вважаються проявом волі держави у праві, або, щонайменше, беруть участь у вчиненні таких актів»[3]. Названі та інші автори виходили зі своєрідної інтегральності понять держави і державного органу, з тотожності їх загального смислу.

 

За радянських часів, знайшовши розвиток і оформлення в рамках загальної теорії держави і права, державного управління та радянського будівництва, проблематика державних органів була сферою інтересів багатьох дослідників. Перебуваючи на позиціях «класового аналізу» держави і водночас запозичивши певні здобутки старої доктрини стосовно поняття і сутності державних органів, вони сформулювали низку теоретичних положень, зміст яких значною мірою залишається актуальним. Зокрема, було констатовано, що не кожний державний інститут (елемент державного механізму, або апарату) є державним органом, і визначено поняття органу.

 

Разом з тим за радянських часів поняття державного органу (органу держави), що було тоді широко прийняте, певною мірою протиставлялось поняттю органу державної влади. За тодішньою політико-правовою теорією державний механізм розглядався як система різних органів держави — насамперед органів державної влади, а також органів державного управління, судових органів і органів прокуратури. І лише ради усіх рівнів вважалися власне органами державної влади. Як зазначалось у літературі, «поняття «орган державної влади» народилось у нашій країні у зв'язку з необхідністю закріпити верховенство Рад як головної державної форми народовладдя»[4]. Проте внаслідок суспільно-політичного і державно-правового розвитку ще за відповідних часів наведена характеристика державного механізму була коригована, і всі державні органи поступово почали визнавати органами державної влади.

 

Тому термін «орган державної влади» увійшов до інструментарію вітчизняної юридичної теорії і практики обтяженим певними непорозуміннями. До таких непорозумінь віднесені й ті, що виникають у зв'язку із сприйняттям ідей Ш.Монтеск'є про розподіл влад (або за прийнятою у нас термінологією — поділ влади). Зокрема, у вжиток увійшли формулювання «гілка влади» та похідні від нього, причиною чого є невдалий подвійний переклад вживаного Ш.Монтеск'є словосполучення «separation des pouvoirs». Один з перекладів цього словосполучення російською — «разветвление властей». Однак українською воно має бути перекладене як «розгалуження влад». Тому, ймовірно, «галузь влади», а не «гілка влади».

 

Принцип розподілу влад іноді помилково трактується як такий, що засвідчує наявність у держави трьох влад з особливими повноваженнями. Однак за усталеною юридичною теорією повноваженнями наділені державні органи та посадові особи, а не умовні «гілки». Фактично в Конституції України йдеться про три головні функції державної влади, які реалізуються спеціалізованими органами. Ніяких «гілок влади» та їх повноважень в Конституції України не передбачено. Закріпивши принцип розподілу влад як засаду організації і здійснення державної влади, її автори тим самим зак-центували на тому, що влада реалізується насамперед органами, які визначені як органи законодавчої, виконавчої і судової влади. Викладене не виключає можливості наукового формулювання інших функцій державної влади, аніж згадані три головні. Адже її зміст не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, виконавчої і судової влади, хоча саме ці повноваження об'єктивно становлять його основу.

 

Головним є не відповідне місце, а зміст повноважень конкретних державних органів, особливості компетенційних зв'язків з іншими органами. Спроби кваліфікувати нові галузі («гілки») влади, інші, аніж ті, котрі є конституційне зумовленими, навряд чи є конструктивними. З цього приводу можна послатися на сучасного дослідника Ю.М.Козлова, який, обстоюючи практичну цінність ідеї розподілу влад, оцінював як «суто арифметичний, а тому формальний підхід, коли влада подрібнюється на елементи, що відповідають системі державних органів, яка складалася з тих чи інших (нерідко суб'єктивних) причин»[6]. Така оцінка є адекватною стану вітчизняної юридичної теорії. Конструювання будь-якої четвертої, п'ятої тощо галузі влади не створить додаткових можливостей щодо удосконалення функціонування державного механізму.

 

Термін «орган державної влади» є вихідним за Конституцією України. Похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган виконавчої влади» і «орган судової влади» («суд»). В конституційному тексті вживаються й інші терміни, складовою яких є слово «орган». Зокрема, в частині другій ст. 59 згадано державні органи. За змістом положення частини третьої ст. 5 у непрямій формі використано термін «орган держави». Комплексний аналіз положень Основного Закону дозволяє дійти висновку, що на відповідному рівні терміни «орган державної влади» і «державний орган» («орган держави») вживаються як синоніми. Про органи стосовно держави в Конституції України йдеться не лише в контексті розподілу влад. Наприклад, у частині третій ст. 17 використаний успадкований з практики радянських часів термін «правоохоронні органи держави», який, по суті, є евфемізмом.

 

У літературі, виданій ще за радянських часів, сформульовані визначення державного органу, яких загалом дотримуються вітчизняні автори. Практично всі відповідні визначення спираються на виділення певних ознак державного органу. До таких ознак насамперед віднесені виокремленість органу як відносно самостійної частини державного механізму (апарату) і його наділення державно-владними повноваженнями з метою безпосередньої участі в peaлізації функцій держави. Тим самим державний орган — це виокремлена і відносно самостійна частина (елемент) механізму держави, яка наділена юридичне встановленими владними повноваженнями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов'язані з реалізацією тієї чи іншої функції держави. Головним є те, що влада держави не розподіляється між її органами і є цілісним явищем: державні органи наділені не частинами влади, а повноваженнями.

 

За змістом повноважень державний орган має право видавати акти (владні приписи), які створюють юридичні наслідки зовні самого органу і є обов'язковими для інших суб'єктів права. Реалізація цих актів у необхідних випадках забезпечується державним примусом. При цьому природу державного органу не може змінити обсяг, більший або менший, його повноважень. Поширеним є підхід, за яким повноваження органу становлять його компетенцію. Водночас компетенцію державного органу нерідко визначають як сукупність не тільки повноважень, а й предметів відання, що є сферами суспільних відносин, в яких відповідний орган є компетентним. Компетенція державного органу об'єктивно походить від самої держави. Вона обов'язково фіксується у правових формах, а за її змістом визначається статус органу.

 

Визначенню компетенції (повноважень) державних органів присвячена значна частина положень будь-якої конституції, що засвідчує її природу як основного закону держави. Проте конституційне встановленими є статуси лише вищих органів держави. Звичайно кожному з вищих органів держави присвячена окрема частина (розділ, глава) в структурі конституції, якою врегульовано порядок його формування, визначено повноваження та основні засоби їх реалізації тощо. Конституційна регламентація функціонування інших державних органів має загальний характер. Не є винятком і Конституція України, яка практично передбачає певні підходи до визначення державного органу, або органу державної влади. Згідно з частиною другою ст. 19 органи державної влади «зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». З цього випливає, що за змістом положень Основного Закону повноваження органу державної влади (державного органу) мають бути визначені конституційне і (або) законодавче.

 

Такий висновок, зокрема стосовно органів виконавчої влади, підтверджується частиною другою ст. 120 Конституції України, за якою організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Разом з тим у співвідношенні наведених конституційних положень з положенням п. 10 ст. 116 Конституції України, яким передбачено визначення функцій Кабінету Міністрів України Конституцією та законами України, актами Президента України, виникає протиріччя. Зміст цього протиріччя в тому, що функції уряду можуть бути визначені підзаконними актами (указами Президента України), а встановлення у такий спосіб його повноважень неприпустиме. Суть же відповідного протиріччя в тому, що за прийнятими в управлінський науці підходами функції органу є більш загальним явищем, ніж його повноваження, і реалізуються вони шляхом здійснення повноважень.

 

Повноваження державних органів можуть бути визначені і підзаконними актами. Така можливість об'єктивно існує за змістом ст. 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади (п. 12 частини першої); судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, органів і установ виконання покарань (п. 14); організація і порядок діяльності Верховної Ради України тощо. За будь-яких умов названа стаття не містить передбачень щодо законодавчого унормування статусу всіх тих державних органів, статус яких конституційне не встановлений. Тому поняття державного органу можна сприймати як ширше, ніж поняття органу державної влади. Якщо статус державного органу може бути визначений підзаконними актами, звичайно прийнятими на основі так званих статусних законів, то статус органу державної влади визначається виключно Конституцією і (або) законами України.

 

Тим самим органи державної влади можуть вважатися різновидом державних органів, який має вищий рівень правового забезпечення статусу. І хоча такий підхід є формальним і виглядає дещо штучним, він відповідає змістові Конституції України і реаліям державної практики. Його штучність значною мірою зумовлена самим терміном «орган державної влади», який не має змістових особливостей порівняно з терміном «державний орган» і, як було засвідчено, укорінений у практиці державного владарювання за радянських часів. Прикметно, що в жодному з основних законів, прийнятих в інших країнах, ніж так звані соціалістичні і пострадянські, термін «орган державної влади» не вживається. Відповідним цілям слугує термін «державний орган» («орган держави»), хоча в конституційній практиці звичайно взагалі уникають будь-якої термінології узагальненого характеру, пов'язаної з визначенням державного механізму та його складових.

 

В Конституції України поняття органу державної влади (державного органу) послідовно відокремлюється від поняття органу місцевого самоврядування. Таке відокремлення зумовлене відображенням в Основному Законі ідей, які характеризують теорію природного права общини (громади), відому ще з середини XIX ст. За цією теорією місцеве самоврядування є окремим видом публічного владарювання, відмінним від державного владарювання. Однак у сучасних розвинутих країнах відповідні ідеї, звичайно, не дискутуються, хоча б через їх нереальність[7]. В Україні прийняття цих ідей послугувало ліквідації системи рад і водночас спричинило певні проблему «концептуального» характеру. Однією з таких проблем є: куди віднести органи, визначені органами Автономної Республіки Крим, -до органів державної влади (державних органів) чи до органів місцевого самоврядування. Цю проблему виводять з Конституції України, адже згідно з насамперед частиною другою ст. 5 народ здійснює владу, зокрема, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, і «органів влади територіальної автономії» або подібних у ній не передбачено. Якщо за прийнятою у більшості країн політико-правовою ідеологією визнати «органи місцевого самоврядування» такими, що здійснюють державне владарювання (але в дещо відмінних формах від «власне» державних органів), то згадувана проблема не виникатиме. За своєю природою владарювання, здійснюване в усіх адміністративно-територіальних одинцях, включаючи територіальні автономії, у більшості країн сприймається як державне владарювання з певними особливостями. До таких особливостей у першу чергу віднесене формування частини органів, що функціонують на рівні адміністративно-територіальних одиниць із «звичайним» і автономним статусами, шляхом місцевих виборів. Верховну Раду Автономної Республіки Крим, використовуючи прийняту у нас термінологію, можна характеризувати як представницький орган особливого місцевого самоврядування, що в межах територіальної автономії здійснює повноваження у сфері державного владарювання. Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно має сприйматися як виконавчий орган такого самоврядування. Водночас, враховуючи встановлений порядок призначення та звільнення Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим (за погодженням з Президентом України) і повноваження Президента України скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, цей орган треба визнати реально сполученим із системою органів виконавчої влади. Такий «подвійний» статус Ради міністрів Автономної Республіки Крим є відображенням особливого характеру територіальної автономії як складової системи адміністративно-територіального устрою України.

 

________________________________

 

Використана література:

 

1.ЕллинекГ. Общее учение о государстве. — СПб., 1908.

2.  Жилин А.А. Учебник государственного права (Пособие к лекциям). Часть 1. -Птг., 1916. - С. 84.

3. КокошкинФ. Лекции по общему государственному праву. — М., 1912. — С. 209.

4.  Советы народных депутатов. Конституционные основы организации и деятельности. - М., 1981. - С. 14.

5. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник МГУ. Серия «право». — 1992. — № 4. — С. 6.

6.  Див.: ШаповалВ. Сучасні характеристики місцевого самоврядування / Право України. - 2002. - № 3. - С. 48-54.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна / Конституційне право /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .