nashe pravo
/ ГоловнаКонституційне правоПонеділок, 20 Листопада 2017  
швидкий перехід
сервіс
партнери

Місцевий уповноважений з прав територіальної громади в механізмі захисту прав людини (проблеми теорії та практики)

Батанов О., Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України 11.08.2004, 09:09

Конституція України визнає людину, її життя, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю (ст. 3) та встановлює, що права і свободи людини і громадянина визначають зміст і спрямованість діяльності не тільки органів державної влади, але й місцевого самоврядування (ст. 19). Звідси виходить, що всі органи і посадові особи місцевого самоврядування повинні служити головній меті: забезпечення прав і свобод людини і громадянина, створенню всіх необхідних умов для їх реалізації.

 

Останніми роками питання захисту прав та свобод людини і громадянина в Україні набуло загальносуспільного масштабу і політичного значення. З 1991 р. у вітчизняному законодавстві вперше з'явилися наповнені конкретним змістом норми, спрямовані на захист прав людини від чиновницького свавілля. Конституція України 1996 р. закріплює цілісний механізм захисту прав і свобод людини. Один з шляхів боротьби за свої права — це звернення громадянина відповідно до ст. 55 Конституції України до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Однак, незважаючи на комплексну правову регламентацію діяльності[1], Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має досить мало активних прав, за допомогою яких він мав би можливість впливати на конкретні державні органи та посадових осіб з метою відновлення порушених прав громадян[2]. Особливо його «слабкість» відчувається на локальному рівні, тоді коли порушуються права та свободи людини як члена відповідної територіальної громади.

 

Гарантованість муніципальних прав і свобод членів територіальних громад — це своєрідний зовнішній механізм обмеження свавілля місцевих чиновників, а також нейтралістських «випадів» державної влади, яка завжди прагне до розширення та посилення своєї присутності у всіх сферах життя. В зв'язку з тим необхідно створювати нові та вдосконалювати існуючі механізми організаційного та правового характеру проти зловживання владою. Вдосконалення процедур і механізмів захисту прав місцевого самоврядування — важливе завдання демократичної держави. Зрозуміло, що загальнодержавний омбудсман як одна особа неспроможний охопити своєю діяльністю всі сфери та рівні державного і місцевого життя, в яких порушуються (можуть порушуватися) права окремої особи. На жаль, Конституцією України не передбачені посади регіональних представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини[3], у зв'язку з чим особливий інтерес викликає запровадження інститутів регіонального та місцевого уповноваженого з прав територіальних громад, які успішно функціонують у зарубіжних країнах.

 

Прикладами функціонування першого роду інститутів є Італія, де відповідно до обласних законів № 8 та № 17 1974 р. запроваджено пост громадського захисника у Тоскані та Лікурії, а відповідно до Закону про устрій місцевої автономії 1990 р. взагалі в кожній політико-тери-торіальній одиниці обов'язково запроваджується інститут омбудсмана — громадського захисника (difensore civico)[4]; а також ФРН, де у землі Рейнланд-Пфальц з 1974 р. діє Повірений громадян, який підпорядковується Зборам цієї землі[5, 174].

 

Щодо утворення інституту місцевих омбудсманів цікавим є досвід Цюриха (Швейцарія), де з 1971 р. діє новий муніципальний закон міста, яким і запроваджено такий інститут. Тут уповноважений обирається Муніципальною радою (законодавчий орган міста) на чотири роки та може бути переобраним. Він є повністю незалежним від Муніципальної ради та виконавчого органу міської влади. Омбудсман повністю зайнятий виконанням своїх обов'язків, які несумісні з будь-якою іншою роботою та діяльністю, якщо на це немає спеціального дозволу президії ради. Доступ до нього безпосередній, без будь-якого посередництва з боку фізичних чи юридичних осіб. Єдина умова — проблеми з будь-яким органом адміністрації міста Цюриха. Доступ до уповноваженого мають навіть іноземці, які проживають за кордоном, аде у них виникли такі проблеми. До нього можуть звертатися чиновники, у тому числі — з внутрішніх питань державної служби. Скарга може бути як у письмовому виді, так і усною, яка супроводжується свідченнями омбудсмана, що тягне порушення справи та розслідування. Доказування наявності прямого інтересу по справі не є обов'язковим; можна навіть клопотати про втручання омбудсмана «просто на підставі присутності ознак адміністративного порушення»; в таких випадках омбудсман залишає за собою право відхилити скаргу, якщо вона недостатньо підкріплена громадським інтересом. Він «пояснює громадянину його дії у випадку ускладнень, робить коректуючі впливи та в корні запобігає виникненню конфліктів». По суті, основна місія Цюріхського омбудсмана — «посередництво між громадянином та адміністрацією». Він  позбавлений будь-яких каральних або обвинувачувальних повноважень перед судом, а також права на виправлення адміністративних актів або навіть на дії за власною ініціативою. Його інструмент — доповіді депутатам міської ради. Після цього їх розглядає контрольна комісія, і вони стають надбанням преси та городян. Слід зазначити, що омбудсман втручається лише в справи, по яких ще не винесене остаточне адміністративне рішення. Якщо скарга відповідає цій вимозі та прийнята до розгляду, омбудсман у ході перевірки вправі вимагати від даного органу адміністрації повного сприяння. Йому ні в якому разі не може бути відмовлено у свідченнях або у доступі до документів «з міркувань секретності». Результати перевірки відображаються у доповіді, що містить рекомендації, які висуває омбудсман, та розсилаються заявнику, «винуватому» чиновнику та його вищестоящому начальнику. Як бачимо, діяльність уповноваженого обмежена вимогою про те, що скаржником вичерпані судові та адміністративні заходи.

 

Заслуговує на увагу досвід функціонування місцевих омбудсманів у США. Так, в Буффало за ініціативою колективу юридичного факультету протягом 71 тижня (1967—1969 pp.) працював міський омбудсман. Хоча діяв він напівофіційно, ним було отримано 1244 скарги. Цей експеримент мав велике значення для наступного розроблення проектів місцевих інститутів омбудсмана, які стали реальністю на всій території США. Так, в Атланті (Джорджія) на основі Хартії міста з 1974 р. діє Бюро омбудсмана, кандидатура якого пропонується мером та затверджується міською радою; в Детройті (Мічиган) з 1973 р. працює омбудсман, який обирається двома третинами голосів міської ради на строк десять років; у Лексінгтоні (Кентуккі) діє Бюро громадського захисника. В деяких містах та графствах США місцевий омбудсман перебуває в дуже тісному зв'язку з мером або в цілому з органом виконавчої влади (внаслідок порядку його призначення, режиму роботи тощо): так, в місті Чесапік (Віргінія) є помічник міського управляючого, який займає одночасно посаду омбудсмана; в Ері (Пенсільванія) діє омбудсман з апаратом у 20 співробітників, який підпорядковується меру; у Гонолулу (Гавайї) міська та окружна хартія 1959 р. передбачає формування при мері Бюро з інформації та скарг; у графстві Джексон (Міссурі) функціонує Комісія з міжособових відносин та скарг громадян у складі 8 членів, які призначаються окружним органом виконавчої влади. Голова Комісії фактично є омбудсманом; міська хартія Омахи (Небраска) передбачає утворення при мері бюро з скарг платників податків для роботи у сфері оподаткування. Аналогічні інституції утворені у багатьох містах США[5, 175—180]. Хоча, вказує А.Хиль-Роблес, США в цієї галузі «дають досить заплутану картину. Динамічність американців зумовлює виникнення великої кількості псевдоомбудсманів, які, по суті, є слухняними чиновниками уряду штату». Так, у 1974 р. псевдоомбудсмани діяли в наступних штатах: Віргінія і Віргінські острови, Джорджія, Іллінойс, Кентуккі, Округ Колумбія, Юта тощо. Зокрема, у Віргінії працює Бюро помічника служби штату з питань громадян, який призначається губернатором та спирається на допомогу різних державних адміністративних відомств; у Пенсільванії діє Business Ombudsman, пост якого запроваджено Департаментом торгівлі; в Юті працюють Black Ombudsman та Chicano Ombudsman, засновані губернатором спеціально для вирішення расових проблем. Показовим фактом, який свідчить про рівень інтересу до інституту, є те, що американські політики систематично включають питання про омбудсмана у свої передвиборні програми[5, 132, 134].

 

У Великій Британії Законом про місцеве управління від 8 лютого 1974 р. передбачалося призначення місцевих уповноважених для розслідування скарг на адміністративні порушення в установах і органах місцевої влади Англії та Уельсу. Вагомою особливістю цих інститутів було забезпечення безпосереднього доступу громадян до омбудсмана. Хоча закон і закріплював порядок звернення до уповноваженого через членів місцевої ради (муніципалітету), однак при відмові останніх дати скарзі рух автоматично відкривався канал прямого доступу.

 

В Канаді інститут омбудсмана запроваджено фактично у всіх провінціях. Зокрема, «Білль провінції Альберта про омбудсмана» до його повноважень відносить проведення розслідування з «будь-яких рішень або рекомендацій, в тому числі рекомендації міністру, або з будь-яких випадків дій або бездіяльності, пов'язаних з адміністративними питаннями, які торкаються правоздатності будь-якої особи або групи осіб та які виходять від відомства, органу, посадової особи, службовця або співробітника при виконанні повноважень чи обов'язків, наданих йому законом». Така регламентація компетенції провінціального омбудсмана фактично означає, що його наглядова діяльність поширюється на всі «акти міністерств та відомств»[5, 118—119]. Аналізуючи канадський досвід, можна зробити висновок про переважно регіональний характер функціонування канадських омбудсманів, хоча і існують деякі винятки. Зокрема, закон № 222 від 1973 р. поширив компетенцію омбудсмана Альберти також і на місцевий рівень; «Закон про право на інформацію» провінції Нью-Брансуік 1978 р. передбачає процедури, які б полегшували громадянам ознайомлення з документами адміністративних органів за «можливою участю місцевого омбудсмана»[5, 126].

 

В Іспанії питання щодо запровадження інституту омбудсмана обговорювалися ще в 70-і роки. Особливо активізувалася робота по утворенню даної інституції після прийняття Конституції 1978 р. (ст. 54 Основного закону Іспанії вводила інститут Народного захисника), якою поновлювався парламентський демократичний устрій. Регіональні нормативні акти андалузької, баскської, каталонської і галісійської автономії (Закон парламенту Андалузії № 9 від 1983 р. «Про Захисника андалузького народу», ст. 15 баскського Статуту, ст. 35 каталонського Статуту, ст. 14 Статуту Галісії) передбачають утворення інститутів, аналогічних загальнодержавному Народному захиснику. Так, ст. 35 Статуту Каталонії говорить: «Без збитку для інституту, передбаченого статтею 54 Конституції, та взаємодіючи з ним, парламент може призначати уповноваженого з прав людини для захисту основних прав і свобод громадян, з цією метою він може здійснювати нагляд за діяльністю уряду автономії». Дана норма націлює регіонального уповноваженого на здійснення нагляду за діями адміністрації автономії з метою захисту прав і свобод громадян, слідуючи загальнодержавному зразку. При цьому відкрито визнається взаємодія між двома інститутами. Так само в середовищі муніципальної адміністрації в різних територіальних одиницях висуваються напівофіційні проекти запровадження муніципального омбудсмана[5, 227—239].

 

В Голландії такі «омбудс-інститути» розглядають як скарги на поліцію, органи місцевого самоврядування, психіатричні лікувальні заклади, установи страхування здоров'я тощо, так і на будь-які інші скарги «незалежно від ступеня їх неформальності». Підставою скарги може бути не тільки «порушення права», але й «неналежне поводження». «Омбудс-інститути» не обмежуються індивідуальними скаргами; вони можуть виступати «вихідним пунктом» дослідження групових скарг. І хоча фактично задовольняються лише 2—3% заяв, авторитет таких місцевих структур досить великий. Популярність цих «неформальних» інститутів, які функціонують паралельно з офіціальними адміністративними процедурами, зумовлена їх доступністю та повною відсутністю бюрократичної заформалізованості, їх діяльність сприяє «вибуховому» зростанню адміністративного прецедентного права[6].

 

Аналогічний досвід має Російська Федерація, законодавство якої передбачає можливість децентралізації служби Уповноваженого з прав людини Російської Федерації шляхом створення регіональних уповноважених на рівні суб'єктів федерації, а також на рівні органів місцевого самоврядування. Так, у Кемеровській області з 1996 р. працює Уповноважений з прав людини при главі адміністрації Кемеровської області. Пріоритет в його роботі — проблеми дітей, жінок, військовослужбовців тощо. В обов'язки Уповноваженого входить також розроблення законопроектів. Але основне завдання — конкретна допомога людям[7]. Відзначаючи важливість даного інституту, російський вчений О.Г.Румянцев ще у 1994 р. пропонував закріпити його на конституційному рівні, доповнивши Конституцію Російської Федерації окремою нормою, за якою народний правозахисник в суб'єктах Російської Федерації «має право за власною ініціативою, або за скаргою проводити перевірку дій державних органів, установ, органів місцевого самоврядування та посадових осіб, якщо ці дії потягли або могли потягнути за собою порушення прав людини; порушувати провадження за скаргою у представницьких, виконавчих та судових орган ах» [8].

 

Зарубіжний досвід свідчить про гнучкість інституту омбудсмана, його здатність пристосовуватися до місцевих умов. Так, італійський приклад явно демонструє можливість адаптації даного інституту на будь-якому територіально-адміністративному рівні: чи то національно-державному чи муніципальному, міському та навіть вузько галузевому або спеціалізованому. Місцеві уповноважені могли б обиратися представницькими органами місцевого самоврядування. На регіональному (обласному та районному) рівні Уповноважені могли б як обиратися відповідними радами, так і призначатися урядом або місцевими державними адміністраціями. Однак слід мати на увазі, що в діяльності цих інститутів неможливі субординаційні відносини, засновані на підпорядкуванні один одному. Омбудсман у принципі повинен бути політично незалежною та технічно підготовленою особою, ні в якому разі не підпадаючим під опіку адміністрації. Інакше ми зіткнемося з варіантом чиновницької спеціалізації, а омбудсман аж ніяк не може бути чиновником, який підпорядкований суворій субординації. Парламентський Уповноважений не повинен втручатися в діяльність регіонального або місцевого омбудсмана, зокрема, він не може призупиняти розслідування або заважати розслідуванню, яке розпочав регіональний чи місцевий омбудсман за власною ініціативою або за скаргою, поданою виключно на його ім'я. Інша справа, якщо скарга подана або виключно на ім'я парламентського Уповноваженого, або на адресу обох, або якщо парламентський Уповноважений вирішує втрутитися в справу за власною ініціативою у зв'язку з особливим громадським значенням справи. На нашу думку, відносини парламентського Уповноваженого з прав людини з локальними омбудсманами повинні будуватися на принципах координації, він лише забезпечує їх співробітництво. В той же час не слід заперечувати конституційне верховенство парламентського Уповноваженого.

 

З метою запобігання виникненню конкуруючої компетенції, слід окреслити межі гармонійного розвитку та роботи інституту омбудсмана в Україні у всіх його іпостасях та насамперед відзначити наступне: 1) Конституція України не перешкоджає утворенню інших омбудс-інститутів, окрім парламентського Уповноваженого з прав людини. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» також не ставить правових «бар'єрів» таким процесам; 2) парламентський Уповноважений наділений повноваженнями для контролю за всіма органами державної влади і місцевого самоврядування, а також для звернення за сприянням до інших можливих аналогічних інститутів з обмеженою територією дії; 3) реальне статутне становище регіональних та місцевих омбудсманів, майбутні регулюючі закони (положення) про діяльність яких повинні розроблятися з обов'язковим врахуванням невід'ємних повноважень парламентського Уповноваженого та основних принципів співпраці; 4) у своїх діях локальний омбудсман керується принципом «неформальность, при цьому неформальність повинна розумітись не як відсутність базових параметрів, які визначають його роботу, тому що вони чітко регламентовані законом, а як відсутність суворих «процедурних» правил у його взаємовідносинах з державними і муніципальними органами; 5) недоцільність безконтрольного збільшення числа муніципальних омбудсманів, за винятком великих територіальних громад, великих районних, обласних центрів, де адміністративний устрій є достатньо складним; 6) передбачити регламентацію даного питання в майбутньому законі про територіальні громади, а з часом, за умовою розроблення і прийняття, — у Муніципальному кодексі України.

 

Таким чином, ми бачимо, що світова практика йде шляхом локалізації інституту омбуд-смана. Це робиться для того, щоб даний інститут мав можливість на повну силу, миттєво реалізовувати свої контрольно-наглядові функції у випадку порушення прав і свобод людини. Конституційне запровадження інституту омбудсмана — Уповноваженого з прав людини в Україні -- стало важливим кроком у розвитку демократичних процесів, спрямованих на подальше зміцнення статусу особи, гарантій реалізації прав і свобод людини і громадянина. Проте, на нашу думку, саме запровадження інституту місцевого уповноваженого з прав територіальної громади дозволило б ліквідувати існуючі прогалини у сфері-функціонування механізмів захисту прав і свобод людини і громадянина, стало б важливим кроком у розвитку демократичних процесів, спрямованих на зміцнення системи місцевого самоврядування, на захист особи — члена територіальної громади, посилення гарантій реалізації муніципальних прав і свобод людини. Це сприяло б поліпшенню управління територіями та гуманізації відносин «особа — орган місцевого самоврядування — держава», що, з одного боку, мало б, безумовно, позитивний вплив на ефективне здійснення функцій місцевого самоврядування, а з іншого, — не лише доповнило б існуючу систему гарантій прав громадян, але й стало б новим правоохоронним органом, який забезпечує громадянам (жителям) ще один правозахи-сний канал у випадках порушення або обмеження прав і свобод особи.

 

_________________________________

 

Використана література:

1.  Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України від 23 грудня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 20. — Ст. 99.

2.   Конституція України:  Офіц. текст:  Коментар законодавства України  про права та свободи людини і громадянина: Навч. посібник / Авт.-упоряд. М.І.Хавронюк. — К., 1999. -С. 456-457.

3.  Шемшученко Ю.С. Контрольний механізм забезпечення прав людини в Україні. - В книзі: Академічна юридична думка / Укладачі: І.Б.Усенко, Т.І.Бондарук; За заг. ред.

Ю.С.Шемшученка. - К.: Ін Юре, 1998. - С. 409.

4.  Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Том 3 / Отв. ред. Б.А.Страшун. — М., 1997. — С. 338.

5.   Хиль-РоблесА.  Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). — М., 1997. — С. 174.

6.  Правовая система Нидерландов / Отв. ред. В.В.Бойцова и Л.В.Бойцова. — М., 1998. — С. 218.

7.  Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан. - М., 1998. - С. 64-66.

8.  Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). — М., 1994. — С. 70.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна / Конституційне право /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .