nashe pravo
/ ГоловнаКонституційне правоЧетвер, 21 Вересня 2017  
швидкий перехід
сервіс
партнери

Реформа місцевого самоврядування в Україні: плюси та мінуси

Журавський В., доктор юридичних наук, доктор політичних наук, професор, академік Академії правових наук України 01.03.2006, 14:02

Проблема вдосконалення місцевого самоврядування є ключовоюю на шляху побудови демократичного правового суспільства. Конструктивне самоврядування народу є серцевиною справжньої демократії, запорукою соціального благополуччя населення, гарантом забезпечення прав і свобод громадян.

 

Досвід організації і функціонування місцевого самоврядування переконливо засвідчив, що переважна більшість соціальних, економічних, політичних негараздів, що сьогодні мають місце в Україні, породжені відсутністю належного місцевого самоврядування, слабкою його фінансовою базою.

 

Існуюча система місцевого самоврядування була сформована в Україні відповідно до приписів чинної Конституції України та положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. Структура та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування визначались на основі мережі існуючих у країні місцевих представницьких органів (місцевих рад народних депутатів) і з урахуванням необхідності забезпечення ефективного державного управління не лише на загальнодержавному рівні, а й на місцях.

 

Досвід функціонування нинішньої системи місцевого самоврядування України свідчить про необхідність реформування самоврядування у напрямі розширення його компетенції з одночасним створенням належної матеріальної і фінансової основи для здійснення органами самоврядування покладених на них, відповідно до закону, функцій і завдань. При цьому є можливість обрати різні шляхи здійснення такої реформи. Однак при вирішенні питання про обрання певного варіанта реформування місцевого самоврядування слід взяти до уваги наступні міркування.

 

Як відомо, 8 грудня 2004 року Верховна Рада України прийняла конституційною більшістю закон (№ 2222-IV) «Про внесення змін до Конституції України», яким запроваджується парламентсько-президентська форма державного управління, відповідно перерозподіляються конституційні повноваження між Президентом, Верховною Радою України та урядом, змінюється порядок формування уряду. Натомість, європейська модель парламентсько-президентської держави неможлива без європейської моделі місцевого самоврядування.

 

Розуміючи це, Верховна Рада України 8 грудня 2004 р. попередньо схвалила проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 3207-1, присвячений реформуванню місцевого самоврядування. Цей законопроект одержав позитивну оцінку Конституційного Суду України і остаточно має бути затверджений конституційною більшістю Верховної Ради України.

 

Переваги і недоліки законопроекту

 

Ключовими елементами проекту Закону України № 3207-1, на наш погляд, є:

 

— запровадження в якості низових адміністративно-територіальних одиниць (замість сіл, селищ і міст) сільських, селищних, міських “громад”, кожна з яких може включати в себе один або декілька різних населених пунктів одного або різних типів, що означає кардинальну зміну існуючого адміністративно-територіального устрою України;

 

— визначення зазначених вище “громад” (а не сіл, селищ, міст, як передбачено чинною Конституцією України) як базових одиниць, в яких існує місцеве самоврядування і утворюються органи самоврядування;

 

— деяке розширення прав і можливостей органів самоврядування районного та обласного рівня, надання цим органам права утворювати власні виконавчі органи.

 

Цей варіант, безумовно, має позитивні риси, головними з яких є розширення компетенції районних та обласних рад і перспектива укрупнення самоврядних одиниць базового рівня. Однак навіть ці позитивні моменти викладені в проекті не оптимальним способом. Зокрема, проект передбачає надання районним та обласним радам права утворення виконавчих органів, і в той же час не передбачає відповідної зміни обсягу повноважень місцевих державних адміністрацій, які в умовах дії чинної Конституції фактично виконують не лише функції місцевих органів виконавчої влади, а й функції виконавчих органів відповідних рад.

 

Однак запропонований варіант, окрім переваг, містить і дуже суттєві недоліки.

 

Головним таким недоліком є передбачений у відповідних формулюваннях законопроекту №3027-1 нормативний зв’язок між наявністю у певної території статусу адміністративно-територіальної одиниці – “громади” – та правом населення, що проживає на цій території, на місцеве самоврядування. Відповідно до чинної Конституції України право на місцеве самоврядування надається жителям адміністративно-територіальних одиниць низового рівня – сіл, селищ, міст. Однак існування певного села, селища чи міста є чинником об’єктивним (тобто населений пункт або фактично існує, або ні). Тому право жителів такого населеного пункту на самоврядування не залежить від чийогось суб’єктивного розсуду, самоврядування у такому населеному пункті не може бути ліквідоване без відповідного рішення жителів населеного пункту. У той же час склад “громади”, до якої зазвичай буде входити кілька населених пунктів, і навіть саме існування певної “громади” як самоврядної одиниці у разі остаточного прийняття проекту №3207-1 буде поставлено в залежність від рішень тих органів влади, до відання яких буде віднесено вирішення відповідних питань адміністративно-територіального устрою. Саме ці органи, керуючись у своїх рішеннях головним чином потребами адміністративного управління (адже не слід забувати, що відповідно до положень законопроекту №3207-1 “громада” – це адміністративно-територіальна одиниця), будуть вирішувати, утворити певну “громаду” чи не утворювати, об’єднати таку “громаду” з іншою чи залишити її самостійною, включити певний населений пункт до складу відповідної “громади” чи, навпаки, вилучити населений пункт із “громади” і включити його до іншої “громади”.

 

Таким чином, у разі реалізації даного варіанта реформи самоврядування саме право жителів на самоврядування буде істотно обмежене шляхом встановлення залежності цього права від рішень органів влади, які можуть ухвалюватись на основі міркувань, інтересів і потреб, не пов’язаних із інтересами самоврядування. Більше того, відкривається можливість для вирішення питань адміністративно-територіального устрою, а отже і пов’язаних з ними питань самоврядування без урахування думки жителів відповідних населених пунктів, для прийняття суто адміністративних рішень щодо розподілу певних територій на “громади”. У складі таких адміністративно визначених “громад” можуть опинитись населені пункти, жителі яких матимуть різні, іноді навіть протилежні, інтереси і внаслідок цього всередині таких громад між жителями різних населених пунктів виникатимуть конфлікти. При цьому жителі населених пунктів з меншою кількістю населення (у першу чергу жителі сіл, об’єднаних в одну “громаду” з селищем чи містом) фактично будуть позбавлені можливості захистити свої права та інтереси у тих випадках, коли органи самоврядування (які, звичайно ж, представлятимуть, у першу чергу, інтереси жителів великих населених пунктів, де проживає більшість населення громади) почнуть приймати невигідні для них рішення.

 

Ще одним істотним недоліком даного варіанта є те, що ним передбачається повна реорганізація існуючого адміністративно-територіального устрою України, яка вимагатиме значного часу, коштів та організаційних зусиль. Зокрема, для її проведення слід:

 

1) визначити параметри, за якими територія існуючих областей і районів буде поділена на “громади”;

 

2) провести в масштабах усієї країни попередню роботу по поділу на нові “громади”, при цьому, за можливістю, уникнути невдоволення, суперечок і конфліктів;

 

3) розробити і впровадити механізм заміни існуючих органів місцевого самоврядування органами нових “громад”, порядок передачі справ, документації, майнових прав, коштів;

 

4) вирішити подальшу долю працівників органів самоврядування у разі їх ліквідації чи реорганізації;

 

5) створити належну законодавчу базу для діяльності нових органів самоврядування.

 

Для проведення усіх цих заходів необхідна значна організаційна робота, яка має проводитись на відповідній законодавчій основі. Отже, необхідна розробка і прийняття (окрім нових законодавчих актів про місцеве самоврядування та про адміністративно-територіальний устрій) спеціального закону, який встановить цю законодавчу основу.

 

Окрім цього, проведення таких заходів потягне за собою додаткові бюджетні витрати. Точний розмір цих витрат на даний час неможливо визначити, але з огляду на масштаб заходів, про які йде мова, можна стверджувати, що ці витрати будуть дуже значними.

 

Оскільки для здійснення усіх цих заходів знадобиться принаймні 2—3 роки, то очевидно, що цей варіант реформи місцевого самоврядування не може бути реально впроваджений навіть після виборів 2006 року і очевидно, що для того, щоб не проводити позачергових місцевих виборів до органів самоврядування нових “громад”, доведеться відкласти його впровадження (з урахуванням нового 5-річного строку повноважень органів місцевого самоврядування) до 2011 року.

 

На жаль, у законопроекті №3207-1 не звернуто уваги на зазначені обставини. Внаслідок цього законопроект містить положення про набрання ним чинності відразу після місцевих виборів 2006 року, а це призведе до організаційної неможливості реалізувати вміщені у ньому положення.

 

З огляду на зазначене є підстави вважати, що недоліки варіанта реформи місцевого самоврядування, який пропонується у попередньо схваленому парламентом проекті Закону України “Про внесення змін до Конституції України” №3207-1, є значно вагомішими, аніж його позитивні риси.

 

Альтернативний варіант реформи

 

Як видається, при здійсненні кроків щодо реформування місцевого самоврядування не слід пов’язувати ці кроки з одночасною реформою адміністративно-територіального устрою. Бажано спрямувати реформаційну діяльність на розв’язання у першу чергу найболючіших питань самоврядування, якими сьогодні є неповноцінний характер самоврядування на районному та обласному рівнях, відсутність чіткого розмежування повноважень органів самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, недостатність джерел фінансування самоврядування і, як наслідок, коштів для його здійснення, наявність значних проблем у сфері управління комунальною власністю.

 

Для якнайшвидшого просування у напрямі вирішення цих проблем краще було б обрати інший, менш радикальний, варіант реформи самоврядування, який включатиме:

 

– запровадження повноцінного самоврядування на районному та обласному рівнях і відповідне коригування компетенції місцевих державних адміністрацій;

 

– проведення чіткого розмежування компетенції виконавчих органів місцевих рад і відповідних місцевих державних адміністрацій;

 

– перегляд бюджетного та податкового законодавства з метою розширення фінансової бази місцевого самоврядування і створення для нього належних фінансових умов;

 

– чітке врегулювання питань, пов’язаних з особливостями правового регулювання комунальної власності та управління нею.

 

Реалізація цього варіанта не вимагатиме проведення масштабних організаційних заходів та спеціальних бюджетних витрат на реформування, не призведе до зіткнення інтересів, непорозумінь і прямих конфліктів між громадянами, дозволить обмежитись мінімальними змінами до Конституції України і після їх прийняття розв’язувати решту проблем з допомогою звичайних законодавчих актів.

 

Внаслідок цього є можливість розпочати реалізацію цього варіанта відразу ж після ухвалення відповідних змін до Конституції України, не відкладаючи реформу місцевого самоврядування на тривалий час.

 

Якщо ж оцінювати законопроект № 3207 у цілому, то він певним чином, і в цьому ми переконані, обмежує права і свободи громадян, зокрема право на самоврядування. Відповідно ж до ст. 157 Конституції України «Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина…»

 

У цьому сенсі є дещо сумнівним рішення Конституційного Суду України від 13 вересня 2005 р., який визнав зазначений законопроект, як такий, що відповідає Конституції України.

 

Я глибоко переконаний, що Верховна Рада України має ще раз концептуально і прискіпливо переглянути цей законопроект, оскільки йдеться про основоположне політичне право громадян на самоврядування, як наріжний камінь демократії.

 

Коли ж Закон набуде чинності?

 

У зв’язку з проведенням конституційної реформи на основі зазначених вище законів, постає ще одна, зовсім неоднозначна, проблема. Мова йде про набрання ними чинності.

 

Зокрема, п. 1 Прикінцевих та перехідних положень згаданого Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. (№ 2222-IV) передбачено два можливі варіанти набрання цим Законом чинності.

 

Загальна дата набрання ним чинності ставиться у залежність від прийняття чи неприйняття Верховною Радою України до 1 вересня 2005 р. іншого Закону про внесення змін до Конституції, який стосується удосконалення системи місцевого самоврядування. Оскільки до 1 вересня 2005 року такий Закон не був прийнятий Верховною Радою, то очевидно, що Закон № 2222-IV має набирати чинності за варіантом, передбаченим у ч. (або ж абзаці) 2 цього пункту, згідно з якою весь Закон набирає чинності з 1 січня 2006 р.

 

Однак зазначеною нормою передбачено більш пізній термін набрання чинності низкою положень цього Закону. Частина 5 ст. 76, ч. 1 ст. 77 (положення щодо п’ятирічного терміну повноважень Верховної Ради України), п. 6 ч. 2 та ч. 6 ст. 81 (додаткові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України), частин 6 – 10 ст. 83 (необхідність утворення у парламенті коаліції, до складу якої входить більшість депутатів від конституційного складу парламенту), п. 1 ч. 2 ст. 90 (право Президента розпускати парламент у разі неутворення протягом 30 днів згаданої вище коаліції), ч. 1 ст. 141 (положення щодо п’ятирічного терміну повноважень місцевих рад) Конституції України у редакції Закону № 2222-IV набирають чинності не з 1 січня 2006 р., а з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною на виборах 2006 р. Отже, ці норми не діятимуть для парламенту нинішнього скликання.

 

Набрання чинності Законом № 2222-IV створить певні дисбаланси в системі організації виконавчої влади в Україні. Вищий орган виконавчої влади – Кабінет Міністрів України – формуватиметься парламентом. У той же час місцеві органи виконавчої влади – місцеві державні адміністрації – фактично залишаться під контролем Президента України. Таким чином виникає “роздвоєння” виконавчої влади, яке може негативно позначитись на управлінні країною. Цей недолік усувається положеннями законопроекту про внесення змін до Конституції № 3207-1, яким передбачається коригування системи та функцій місцевих державних адміністрацій. Проте законопроект № 3207-1, окрім положень про розширення повноважень органів самоврядування і зміну системи і функцій місцевих державних адміністрацій, містить низку невдалих положень, пов’язаних з реформуванням системи адміністративно-територіального устрою України. З огляду на це було б доцільно прискорити прийняття законопроекту № 3207-1, але при цьому вилучити з його тексту усі положення, пов’язані зі зміною існуючої системи адміністративно-територіального устрою України.

 

У цьому ж аспекті необхідно висловитись і щодо можливості перенесення набрання чинності законопроектів, що розглядаються, а отже і моменту започаткування конституційної реформи з 1 січня 2006 р. на 1 жовтня 2005 р., як того вимагають окремі політичні сили, представлені в парламенті. На наш погляд, питання необхідності для України проведення конституційної реформи давно перезріли. Однак у цій проблемі слід виходити із конкретних реалій, у тому числі політичних і правових, які склалися на сьогоднішній день, а головне із конституційних можливостей такого кроку.

 

Для цього, по-перше, потрібно доопрацювати і затвердити конституційною більшістю законопроект за № 3207-1 стосовно реформи місцевого самоврядування, як того вимагають перехідні положення закону № 2222-IV, затвердженого парламентом за всіма конституційними процедурами. По-друге, необхідно внести відповідні зміни і до самих цих перехідних положень, що пов’язано з потребою повернення всього законопроекту на розгляд Конституційного Суду України. Отже зробити це практично нереально і, як на наш погляд, не конструктивно, оскільки основні положення щодо запровадження парламентсько-президентської форми державного правління мають вступити в силу лише після обрання нового складу Верховної Ради України.

 

На завершення не можна не сказати, що прийняттям згаданих конституційних законів далеко не завершується проведення конституційної реформи, оскільки ці закони не розставляють всі крапки над “і”. З їх прийняттям залишається відкритим цілий ряд проблем і питань, пов’язаних з подальшою конкретною діяльністю Президента, уряду, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. А тому вони якнайшвидше мають бути прийняті у розвиток внесених до Конституції України змін такі основоположні закони, як закони “Про Президента України”, “Про Кабінет Міністрів України”, нова редакція законів України “Про місцеве самоврядування”, “Про місцеві державні адміністрації”.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна / Конституційне право /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .