nashe pravo
/ ГоловнаАдміністративне правоЧетвер, 21 Вересня 2017  
швидкий перехід
сервіс
партнери

Основи адміністративно-правового статусу посадової особи

Наталія Янюк 18.11.2003, 10:10

 

Важлива роль у забезпеченні реалізації завдань та функцій державної служби належить посадовим особам. Вони, будучи частиною управлінських кадрів, безпосередньо беруть участь у їхньому формуванні. Посадова особа є професійним виконавцем управлінських функцій. Вона має особливий правовий статус, який надає їй змогу активно впливати на виконання завдань відповідної організаційної структури.

Посадова особа наділена всіма правовими засобами для забезпечення ефективного функціонування відповідної організації. О.В.Петришин наголошує, що специфіка діяльності і правового статусу цієї категорії службовців полягає у “здійсненні внутріорганізаційного на основі прямого підпорядкування управління відповідним колективом” [1, c.32]. Посадова особа є носієм владних повноважень, у зв’язку з чим виконує організаційно-розпорядчі функції та в межах посади правомочна застосовувати заходи примусу. Крім повноважень, передбачених посадою, ця категорія службовців наділена правом предстравляти інтереси тої чи іншої організаційної структури, або організації в цілому, у відносинах з іншими суб’єктами. А відтак вона є спеціальним суб’єктом управлінського процесу, що відображено через її правовий статус.

Поняття “правового статусу” можна сформулювати як певну систему можливостей особи, які визначають її правове становище в державі. Розрізняють загальний і спеціальний правовий статус. Загальний правовий статус закріплений Конституцією та законодаством України і визначає основи правового становища особи в державі. Змістом правового статусу П.М.Рабінович називає “комплекс прав та юридичних обов’язків особи” [2, c.74].

Визначаючи особливості адміністративно-правового статусу посадової особи, зауважує О.В.Петришин, потрібно виходити з положення про те, що “правовий статус даних суб’єктів є спеціальним відносно до правового статусу громадян і не може розглядатися поза зв’язком зі змістом і обсягом основних (конституційних) прав, свобод, обов’язків і відповідальності особи” [1, c.32]. Такий підхід є правомірним, оскільки адміністративно-правовий статус – це сукупність прав і обов’язків у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності. Але якщо ми розглядаємо посадових осіб, як спеціальний суб’єкт управління, то головну увагу треба зосереджувати на службово-правовому статусі, який є частиною адміністративно-правового статусу службовців і його виникнення зумовлено заміщенням особою відповідної посади.

Ю.М.Старілов, аналізуючи основи правового становища службовців в управлінському процесі, визначив, що їх правовий статус є “змістом (суттю) державно-службових відносин і розкривається через встановлення їх прав, обов’язків, відповідальності” [3, c.318]. Продовжуючи цю думку, Д.М.Овсянко наголошує, що права і обов’язки є “особливим видом встановлених і гарантованих державою заходів необхідної і можливої їх поведінки в сфері державно-службових відносин” [4, c.84]. Йдеться саме про службові обов’язки та права, які є частиною компетенції відповідної організаційної структури і окреслені конкретною посадою.

Характеризуючи посадову особу як суб’єкта адміністративно-правових відносин, Д.М.Бахрах зазначахє, що кожен громадянин виступає як індивідуальний суб’єкт правовідносин, проте коли він набуває статусу службовця, який “виконує певну посаду, сукупність прав і обов’язків, пов’язаних з відповідною соціальною роллю”, терміном “громадянин” не охоплюється [5, c.42]. Така позиція знайшла підтримку в працях А.М.Костюкова [6, c.20].

Ю.Н.Старілов визначає статус службовцців як “диференційовану і комплексну систему, яка має вертикальну і горизонтальну стуктуру” [3, c.318]. Таке тлумачення дає змогу охарактеризувати також місце посадової особи в службовій ієрархії. Якщо вертикальний поділ залежить від категорії посади, яку займає службовець, то горизонтальний рівень зумовлений завданнями окремого виду служби. Посадова особа наділена спеціальним колом службових повноважень, які спрямовані на забезпечення управління відповідною стуктурою і колективом.

Визначаючи особливості статусу посадової особи, В.М.Манохін називає її “носієм повноважень двоякої природи” [7, c.102]. За словами автора, якщо виконавчо-розпорядчі повноваження належать органу управління, то, реалізуючи їх посадова особа безпосередньо виступає від імені цього органу і крім процедурних прав своїх власних не виконує. Такої ж думки дотримуються Д.М.Бахрах і А.І. Щербак [8, c.16; 9, c.64].

Характеризуючи адміністративно-правовий статус посадової особи, водночас не слід забувати про правовий статус посади, оскільки саме посада визначає “подвійну” природу повноважень посадової особи. Посада зумовлює виникнення службово-правового статусу службовця, в тому числі і посадової особи. Щоб розкрити його зміст потрібно виділити його елементи. З цього приводу висловлюють різні думки. Так окремі науковці відносять до елементів статусу “обов’язки, які особа повинна здійснити для забезпечення цілей і завдань органу і системи управління” [10, c.12]. Інші автори виділяють службові повноваження [11, c.123]. У цьому випадку можна погодитися з Ю.О.Петровим, який визначає службові повноваження, як “обов’язки і права, що встановлюють межі здійснюваних посадовими особами управлінських функцій” [12, c.11].

Отже, службові повноваження – це комплекс службових обов’язків і відповідних прав, які забезпечують виконання посадовою особою встановлених посадою функцій. Ці функції можна об’єднати у три основні групи: організаційні, виконавчо-розпорядчі, представницькі. Вони характерні для всіх посадових осіб незалежно від виду служби. Особливістю посадових осіб, які перебувають на державних посадах, є державно-владний характер впливу на інших осіб.

Загалом зміст службових повноважень є однаковим для всіх посадових осіб, але деякі спеціальні вимоги законодавством встановлені для посадових осіб, які перебувають на державній службі. До таких вимог належить система обмежень та заборон, зумовлених характером виконуваних ними державних функцій і спрямованих на створення належних умов реалізації завдань державної служби. Такі обмеження закріплені в ст.32, 36, 37, 42 Конституції України [13], в ст.12 і 16 Закону України “Про державну службу” [14], а також інших спеціальних законодавчих актах. У ч.3 ст.5 Закону України “Про боротьбу з корупцією” [15] визначено спецільні обмеження, встановлені для державних службовців, які є посадовими особами. Передусім, обмеження пов’язані з неправомірним використанням посадового становища та незаконого одержання доходів, зайняттям підприємницькою діяльністю, з обмеженням політичної діяльності. Правообмеження є невід’ємним елементом правового статусу посадових осіб.

Іншим елементом адміністративно-парвового статусу посадової особи є юридична відповідальність, яка перебуває у прямій залежності від особливостей службових обов’язків і прав. Враховуючи подвійність природи правового статусу посадової особи, вони несуть відповідальність як за власну неправомірну поведінку, так і за поведінку підлеглих їй службовців. Так А.І.Щербак зазначає, що посадова особа “наділена засобами для забезпечення виконання своїх розпоряджень, спрямовує діяльність інших працівників і несе відповідальність за роботу своїх підлеглих” [16, c.83].

Посадова особа є суб’єктом позитивної і ретроспективної відповідальності. Загальні засади адміністративної відповідальності цих службовців закріплені в Кодексі України про адміністративні правопорушення, іншими спеціальними актами. Згідно Закону “Про боротьбу з корупцією” [15] суб’єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, є державні службовці, народні депутати, депутати та голови місцевих рад. Проте крім того ст.10 визначає особливості відповідальності керівників міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів за невживання заходів у боротьбі з корупцією. Практично це положення Закону розширює сферу його дії.

На підставі ст.14 Кодексу України про адміністративні правопорушення [17] посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного та громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення яких входить до їх службових обов’язків. А згідно з ч.2 ст.15 Кодексу України про адміністративні правопорушення за вчинення адміністративних правпорушень посадові особи можуть нести відповідальність за дисциплінарними статутами та спеціальними положеннями про дисципліну, якщо цими актами прямо передбачено такий порядок відповідальності.

Адміністративні стягнення, які застосовуються до посадових осіб, є значно суворішими, порівняно з відповідними стягненнями, які накладаються на громадян. Наприклад, ст.591 КпАП “Порушення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення” визначає, що суб’єктом правопорушення є лише посадові особи. За це правопорушення передбачено адміністративний штраф у межах 70 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Це один з найбільших розмірів штрафу, які передбачені в Кодексі України про адміністративні правопорушення.

На підставі викладеного можна виділити такі основні елементи адміністративно-правового статусу: обов’язки, права, відповідальність. Важливим елементом виступають також і соціально-правові гарантії, які створює держава для належної реалізації повноважень посадовими особами. У зв’язку з особливим змістом державно-службових відносин система соціально-правових гарантій для посадових осіб, які займають державні посади є більш значною.

Адміністративно-правовий статус посадових осіб закріплюється в правових актах. Розрізняють три рівні правової регламентації статусу: законодавчий, нормативний та індивідуальний.

На сьогодні в Україні до законодавчого рівня можна віднести лише ті правові акти, які визначають юридичну відповідальність посадових осіб. Закон України “Про державну службу” [15] не виділяє особливостей службової поведінки посадових осіб. Немає і спеціального правового акта, який би встановлював основи правового статусу посадових осіб. Переважно їх статус закріплений в спеціальних посадових інструкціях, які приймаються лише на рівні конкретного органу, установи, організації чи їх структурної одиниці.

Усі посадові особи виконують організаційні, виконавчо-розпорядчі функції, їх зміст не залежить від окремого виду служби і є однаковим для цієї групи службовців. З метою нормативного врегулювання цього питання є потреба у прийнятті спеціального правового акта, який би визначив коло основних повноважень посадових осіб. Таким актом можуть бути, передусім, Основи законодавства про державну службу, які б чітко визначили поняття посадової особи, та функції, які на них покладаються. Законодавство повинне закріпити уніфіковане поняття “посадової особи” і виділити ознаки, які характеризують посадову особу як спеціального суб’єкта адміністративного права, оскільки на сьогодні Закон України “Про державну службу” дає визначення посадової особи, яка перебуває на державній службі. Разом з тим Закон містить вузьке поняття державної служби.

Крім того Концепцією адміністративної реформи передбачено прийняття Державного реєстру посад, який би містив систему державних посад і зазначав вимоги, яким повинен відповідати служовець для заміщення відповідної групи посад. Основні вимоги щодо службової поведінки посадових осіб повинен закріпити Кодекс етики поведінки службовців.

––––––––––––––––––––

  1. Петришин О.В. Статус службової особи: природа, структура, спеціалізація. – К.: НМКВО, 1990.
  2. Рабінович П.М. Основи загальної теорії права і держави. – Навч. посібник, – 3-тє вид., змінене і доп. – К., 1995.
  3. Старилов Ю.Н. Служебное право. – М.: БЕК, 1996.
  4. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. – М.: Юристъ, 1996.
  5. Бахрах Д.Н. Система субъектов административного права // Советское государство и право. – 1986. – №2.
  6. Костюков А.Н. Система субъектов административного права // Правоведение. – 1987. – №2.
  7. Манохин В.М. Конституционные основы советского административного права. – Саратов.: Изд-во Сарат. ун-та, 1983.
  8. Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. – 1994. – №3.
  9. Щербак А.И. Социальный механизм юридической ответственности должностых лиц. – К.: Наук. думка, 1986.
  10. Бачило И.Л., Катрич С.В. Обязанности, права и ответственность руководителя. – М.: Московский рабочий, 1978.
  11. Манохин В.М. Советская государственная служба. – М., 1966.
  12. Петров Ю.А. Гражданин и должностное лицо в советском государстве: Автореферат дис. … канд. юрид. наук. – Ленинград, 1978.
  13. Конституція України. – К., 1996.
  14. Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №52. – Ст.490.
  15. Закон України “Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – №34. – Ст.266.
  16. Щербак А.И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. – К.:Наук. думка, 1980.
  17. Кодекс України про адміністративні правопорушення. – К.: Юрінком Інтер, 1997(зі змінами). – Т.1.

 

За висловлюванням американського адміністративіста Джеррі Мешоу, законодавство та нормотворення в сфері державного управління бачиться як добре налагоджений пристрій, у який подаються соціальні проблеми та політичні цінності, а з нього виходять законодавчі програми, що сприятимуть перетворенню суспільної реальності відповідно до соціальних ідеалів [1, с.79]. Вказані ідеали відрізняються як у часовому вимірі, так і серед різних прошарків населення. Перемога ж певної концепції в конкретний період часу впроваджується через політичні інституції і далі в систему органів виконавчої влади. Зміна пріоритетів вартостей у суспільстві, відповідно, зумовлює зміну змісту завдань, що стоять перед державним апаратом. І тут варто розмежувати такі два рівні подальшого правового впливу на управлінську діяльність: постійне поточне вдосконалення діяльності управлінських структур та адміністративні реформи, що відбуваються під час якісних змін у суспільному житті [2, с.279].

Перший випадок є перманентним явищем в усіх політико-адміністративних системах сучасності. Незначні зміни, спрямовані на поліпшення ефективності управлінської діяльності, зумовлюються розробкою та впровадженням оптимальніших схем процесу управління. Другий рівень є набагато складнішим: кардинальні зміни в державно-правових явищах трапляються дуже рідко і, попри декларації багатьох урядів проводити адміністративні реформи, здебільшого це лише косметичні нововведення першого рівня.

Аналогічно до того, як норми адміністративного права певною мірою є похідними від конституційно-правових, так і “успіх адміністративної реформи багато в чому залежить від результатів конституційної реформи” [3, с.15], яка в основному вже відбулася в Україні, чого не можна сказати про адміністративну реформу. І з цього приводу не можна погодитись із концепцією Є. Курінного, який пропонує проводити спочатку адміністративну реформу, а потім на її основі вносити зміни до чинної Конституції України [4]. Саме суперечність між відсутністю протягом тривалого часу стабільних норм Конституції щодо основ побудови системи державного управління та реальними істотними змінами в політичному й економічному житті суспільства і держави була однією з причин половинчастості та малої ефективності запроваджуваних вдосконалень діяльності апарату. Причому за проголошенням кардинальних змін, а саме – у політичній сфері – заміни однопартійної політичної системи на багатопартійну і деполітизації у значенні заборони утворення структур політичних партій у державному апараті та в економічній – приватизації чималої частки державної власності й подальшого зменшення структур управління цієї власності, а також застосуванням економічних методів у впливі держави на економічні процеси, – настає та й далі продовжується досить тривалий період запровадження цих змін.

Окрім того, багато реформ на загальнодержавному рівні через постійну боротьбу політичних сил лівого і правого спрямування та вимушені поступки на законодавчому рівні часто-густо втрачають первинну концептуальну цілісність. Це повною мірою стосується і реформи адміністрації. Усе це негативно впливає на ефективність запроваджуваних змін, в яких, попри переважне засудження існуючого стану управлінської системи, по справжньому глибоко не заінтересовані широко ні політики, ні адміністратори. Хоча Президентом України 7 липня 1997 року й був прийнятий спеціальний указ щодо підготовки і проведення в Україні комплексної адміністративної реформи, яка має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, створено Державну комісію з проведення адміністративної реформи [5]. Більше того, указом Президента від 22 липня 1998 року було схвалено розроблену цією комісією Концепцію адміністративної реформи в Україні і водночас рекомендовано її застосовувати, удосконалюючи управлінську систему [6].

Відомий французький вчений Б. Гурне виділяє чотири основні групи, що можуть бути заінтересовані в реформах державного управління:

а) публіка як абстрактне єдине ціле, іншими словами, – усе населення держави, поліпшення управління в якій сприятиме підвищенню його життєвого рівня;

б) політичні партії, здебільшого опозиційні. Проте навіть їхнє прагнення до реформ нерідко є декларативним, пов’ язаним винятково з політичними цілями, які після приходу до влади забуваються;

в) міністри – щодо реформ у керованих ними сферах, які, проте, часто стикаються з суцільним протистоянням чиновництва усіх ланок будь-яким змінам, не кажучи вже про кардинальні, і фактично блокують реформи;

г) окремі посадові особи – “реформатори” – в локальних сферах. Їхніми мотивами тут можуть бути як кар’єрний поступ, так і прагнення просто працювати в зручніших умовах налагоджених систем [7, с.414].

Зміна управлінських завдань, закріплена в нормативних актах управління, відбувається за двома основними схемами. По-перше, необхідність реформувань зумовлюється об’єктивними чинниками в інших сферах, дотичних до державного управління, і фактично є вимушеною реакцією пристосування до нових зовнішніх умов. Наприклад, після кампанії малої приватизації підприємств торгівлі, громадського харчування і побутового обслуговування (та відповідного істотного зменшення частки загальнодержавних і комунальних підприємств цієї сфери) значною мірою змінили напрями своєї діяльності управління та відділи місцевих державних адміністрацій з питань торгівлі та побутового обслуговування населення. Якщо до приватизаційного процесу основною їхньою функцією було безпосереднє керівництво та контроль за підпорядкованими їм підприємствами, то сьогодні на перше місце вийшло регулювання діяльності у зазначених галузях за допомогою видачі різного виду ліцензій, патентів та дозволів. Адміністративно-правові норми, що змінили функціональне навантаження згаданих відокремлених підрозділів місцевих адміністрацій, були прийняті тут як наслідок, результат впливу зовнішніх чинників, в тому числі й правових.

По-друге, адміністративні реформи як на законодавчому, так і локальних нормотворчих рівнях можна проводити згідно з концепціями, які після правового закріплення самі стають джерелом змін не лише в управлінській діяльності, але й у дотичних сферах. Концепції реформування тут можуть бути результатом наукових розробок чи запозичення чужого напрацьованого досвіду. Закріплені ж у законах та нормативних актах управління, ці концепції стають первинним чинником змін в управлінських правовідносинах.

Проте в обох випадках першоджерелом, що спонукає до реформування, є певні суспільні потреби, та й позитивною стороною саме правової системи є її здатність змінюватись у відповідь на ці потреби [8, с.64]. Причому ця здатність повинна доповнюватись ще й іншими чинниками, зокрема оперативністю видання нормативних актів, що “визначається необхідністю враховувати нові умови, в яких здійснюється управління, нові можливості, які повинні бути при цьому використані … невідповідність нормативних актів вимогам життя підриває авторитет правових норм, утруднює їх реалізацію, послаблює ефективність правового регулювання суспільних відносин” [9, с.36]. Нормотворча оперативність не означає відкидання відповідних процедур прийняття нормативних актів. Вони повинні їх дотримуватись. Законодавчий механізм є складним і рідко забезпечує потрібну оперативність. У цьому аспекті можливості під час прийняття підзаконних нормативних актів управління є набагато більшими. Нерідко надто тривалим є етап розроблення нормативно-правових документів, і на цьому, безсумнівно, повинні спеціалізуватись лише юридичні служби органів державного апарату з оперативним підпорядкуванням на короткі терміни спеціалістів інших підрозділів у випадку реальної потреби професійних консультацій.

Крім того, будь-які адміністративно-правові норми, що змінюють статус суб’єкта управлінської діяльності, повинні бути узгоджені з аналогічними нормами щодо взаємодіючих структур. Зміна обсягу, умов або змісту діяльності одних органів відображається на стані інших органів, а в кінцевому підсумку може вплинути й на всю систему [9, с.28].

Нормативне закріплення нових управлінських завдань повинно мати комплексний характер і супроводжуватись змінами в структурному та функціональному плані. Інакше кажучи, для виконання цих завдань необхідно заснувати чи реорганізувати відповідні структури або їхні підрозділи та наділити їх повноваженнями.

Треба пам’ ятати, що зміна управлінських завдань перебуває в об’єктивній суперечності з принципом стабільності нормативно-правового впливу і тому не повинна бути надто ординарним явищем в управлінських правовідносинах. Однією з причин недостатньої ефективності спроб адміністративних реформувань протягом останнього десятиріччя якраз і було несприйняття багатьма професійними державними службовцями апарату нормативного впливу як такого – настільки коротким у часовому вимірі він був. Йдеться тут про нібито остаточно завершену із прийняттям Конституції постійну реструктуризацію органів державного управління: виконкоми – апарат Представників Президента – виконкоми – державні адміністрації, завдання яких теж певною мірою відрізнялись. Тому зміну управлінських завдань слід проводити дуже виважено і вона має бути не руйнуючим постійними нововведеннями, а удосконалюючим чинником. Адже результатом правового впливу є функціонування системи державної виконавчої влади, брак стабільності в організації та діяльності якої є джерелом кризових явищ [10, с.4].

До того ж зміни у державному управлінні рідко сприймаються із захопленням державними службовцями, призвичаєними до попередніх правил гри. Здебільшого ж, навпаки, реформи проводяться всупереч опору консервативних та інертних елементів у державному апараті [2, с.279] і у випадку нездатності їхніх ініціаторів та реалізаторів закріпити основні ідеї правовими нормами, часто не досягають поставлених цілей. На рівні нечисельного підрозділу державного апарату вдосконалення ще можна провести за допомогою індивідуальних актів управління чи організаційними засобами. Проте здебільшого на всіх рівнях та й у правовому впливі на систему державної виконавчої влади в цілому визначальна роль адміністративно-правових норм у реформуванні управлінської діяльності є незаперечна. Причому бажаним є перехід від “ситуаційного” до “випереджаючого” правового регулювання через планування правотворчої діяльності управлінських органів [11, с.15].

––––––––––––––––––––

  1. Mashaw Jerry. Explaining Administrative Process: Normative, Positive and critical Stories of legal Development // Foundations of Administrative law. – New York-Oxford, 1994.
  2. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987.
  3. Кампо В. Українські реформи: політика і право. – К.: IFES, 1995.
  4. Курінний Є. Чи можна сподіватися на успіх адміністративної реформи в Четвертій республіці? // Голос України. – 1997. – 2 груд.
  5. Указ Президента України від 7 липня 1997 року “Про державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” // Урядовий кур’єр. – 1997. – 10 лип.
  6. Указ Президента України від 22 липня 1998 року “Про заходи щодо впровадження адміністративної реформи в Україні” // Урядовий кур’єр. – 1998. – 25 лип.
  7. Гурней Бернар. Введение в науку управления / Пер. с фр. – М.:Прогресс, 1969.
  8. Вейман И. Бизнес юриста бизнеса // США: экономика, политика, идеология. – 1993. – №3.
  9. Розин Л.М. Акты государственного управления в механизме правового регулирования // Акты управления [вопросы теории] / Под ред. Р.Ф. Васильева. – Иваново, 1987.
  10. Мартьянов І.В. Проблеми адміністративного права України: галузі права, науки і учбової дисципліни / Юрид. ф-т Львів. ун-ту. – Львів, 1995.
  11. О некоторых актуальных проблемах административного права [по материалам “Лазаревских чтений”] // Государство и право. – 1997. – №6.

Джерело: Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2001. – Випуск 36. – 629 с.


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна / Адміністративне право /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .