nashe pravo
/ ГоловнаАдміністративне правоЧетвер, 21 Вересня 2017  
швидкий перехід
сервіс
партнери

Щодо адміністративного судочинства: адміністративний позов чи адміністративна скарга?

Наталія Янюк // Право України 2003 рік, №8 01.09.2003, 11:11

У процесі реалізації конституційних прав громадян часто виникають конфліктні ситуації. Як правило, сторонами таких конфліктів виступають громадяни і органи виконавчої влади. Маючи бажання вирішити конфліктну ситуацію, громадянин прагне захистити себе всіма можливими правовими засобами.

 

Конституції демократичних держав закріплюють і гарантують різні засоби та способи захисту. Зокрема, Конституцією України гарантується право направляти письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів (ст. 40); право на судовий захист, право звертатися за захистом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, право захищати свої права і свободи особисто засобами, які не заборонені законом (ст. 55). Як наслідок права на захист від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб — гарантується право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої громадянину (ст. 56 Конституції України).

 

Не викликає сумніву, що найбільш ефективним і надійним механізмом захисту від порушення законних інтересів громадян з боку органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб є адміністративно-судовий захист. Тому, одним із напрямів адміністративної та судово-правової реформ в Україні передбачено створення системи адміністративних судів, які повинні зайняти чільне місце у розв'язанні публічно-правових спорів (конфліктів).

 

Тема адміністративного судочинства в Україні не є новою, вагомий внесок у розвиток цієї проблеми зробили В.Кампо, Г.Ткач, В.Стефанюк, В.Шишкін та інші [1].

 

Тривалий час основна дискусія виникала з приводу доцільності запровадження в Україні системи адміністративного судочинства. Проте після прийняття Закону України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» [2], який визначив систему адміністративних судів в Україні, акценти цієї проблеми змістилися у напрямі дослідження процесуальних питань, які потребують вирішення, аби механізм адміністративного судочинства запрацював. Йдеться не тільки про процедуру вирішення справи в адміністративному суді, а першочерговим є встановлення процесуального засобу порушення судового провадження стосовно захисту прав громадян. Окремі думки щодо цього висловлювалися у юридичній літературі, але не знайшли достатнього наукового розвитку і обґрунтування.

 

Сьогодні найбільш поширеними засобами захисту громадян від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів публічної влади є адміністративне оскарження та позовне провадження. Відповідно до цього, думки щодо визначення процесуальної підстави початку провадження в адміністративній справі розділилися, що й зумовило виникнення запитання: адміністративна скарга чи позов? Щодо цього була висловлена і третя позиція, згідно з якою провадження в адміністративній справі розпочинається «не інакше як на підставі поданої і оформленої в порядку, встановленому в Адміністративному процесуальному кодексі, заяви» [3].

 

Особливої гостроти набуло визначення процесуального засобу порушення справи в адміністративному суді. Отже, ця проблема вимагає поглибленого дослідження і у подальшому — відповідного нормативно-правового врегулювання.

 

Реалізація конституційних прав і свобод громадян відбувається через їх звернення до органів державної влади і місцевого самоврядування. Таке право гарантується Конституцією України (ст. 40) і Законом України «Про звернення громадян» [4]. Звернення громадян спрямовані на: реалізацію конкретних суб'єктивних прав; виконання обов'язків; отримання суб'єктивного права, якого особа не має, але на яке може претендувати згідно з чинним законодавством; захист прав і законних інтересів від неправомірних дій з боку інших осіб. Відповідно до цього в ст. З Закону «Про звернення громадян» визначено три види їх звернень: пропозиція (зауваження), заява (клопотання) і скарга. З метою вирішення зазначеної проблеми слід визначити природу заяви і скарги як форм звернення до органів публічної влади.

 

Заява — це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Заява не дає можливості виділити публічно-правовий конфлікт (спір) як предмет розгляду в адміністративному суді. Шляхом використання такого виду звернення як заява, відбувається реалізація суб'єктивних прав громадян. Звернення із заявою до органів державної влади та місцевого самоврядування слід розглядати як одну з форм взаємодії громадян з органами публічної влади.

 

Особливим видом звернень громадян виступає скарга. Згідно з Законом «Про звернення громадян»: скарга — це звернення громадян з вимогою про поновлення прав і законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб. На перший погляд, саме скарга може виступати підставою порушення адміністративної справи в суді. До того ж, відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Проте слід погодитися з позицією авторів, які зазначають, що згідно з цим положенням термін «оскарження» позначає дію, а не форму звернення до суду [3].

 

Сьогодні чинне цивільно-процесуальне законодавство, яким регулюється порядок вирішення публічно-правових спорів виходить з поняття скарги як підстави порушення провадження. Згідно з ст. 248і ЦПК України об'єктом оскарження можуть бути такі рішення, дії чи бездіяльність, які створюють перепони для реалізації громадянином своїх конституційних прав та свобод. Обгрунтованість такої позиції в умовах побудови правової держави видається спірною.

 

Доводячи свою прихильність до адміністративної скарги як засобу порушення провадження в адміністративній справі, деякі автори наголошують на специфіці адміністративного права у регулюванні суспільних відносин, що проявляється в імперативному методі регулювання, тобто односторонньому волевиявленні носія владних повноважень. Відповідно до цього, скаргу визнано дієвим засобом захисту особистих прав громадян від незаконно вчинених дій чи винесеного адміністративного акта, які порушили права та законні інтереси окремої особи [5].

 

З такою позицією важко погодитися, оскільки подання адміністративної скарги ставить громадянина у залежність від владного суб'єкта, не дає можливості бути активним учасником адміністративного процесу. Таким чином, порушуються важливі принципи здійснення адміністративного судочинства — принцип рівності усіх його учасників перед законом і судом та принцип змагальності сторін і офіційного з'ясування усіх обставин справи.

 

Враховуючи той факт, що фактичною підставою звернення до суду є адміністративно-правовий спір, слід визнати, що процесуальною підставою порушення справи в адміністративному суді має бути адміністративний позов. Відповідно до цього сторонами адміністративного процесу є позивач і відповідач.

Поняття адміністративного позову слід визначати через наявність матеріально-правової і процесуальної сторони позову.

 

Матеріально-правовою стороною виступають: вимога позивача про визнання незаконним адміністративного акта; визнання за громадянином прав та законних інтересів, які були порушені цим актом; усунення неправомірних наслідків, спричинених таким актом. При визначенні матеріальної сторони слід враховувати наявність предмета адміністративного спору, тобто коло питань, віднесених до підвідомчості адміністративного суду, оскільки їх відсутність не дозволяє розглянути справу в порядку адміністративного судочинства і спонукає до пошуку інших способів захисту порушених прав.

 

Щодо цього необхідно зауважити, що чинне процесуальне законодавство не дає можливості належно реалізувати право на подання скарги на неправомірні рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Чинним Цивільним процесуальним кодексом недостатньо повно визначено об'єкт оскарження, оскільки не враховано право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб. У той же час, значна частина таких дій вчиняється саме посадовими особами, як носіями організаційно-владних повноважень [6]. Ця проблема має бути врахована при прийнятті Адміністративного процесуального кодексу України.

 

Обов'язковим елементом адміністративного позову є також його процесуальна сторона. Процесуальна сторона є формою виразу матеріально-правової сторони. Зміст процесуальної сторони позову становлять такі основні елементи як: процесуальне право- та дієздатність позивача; дотримання встановленої процесуальної форми позовної вимоги; дотримання процесуальних строків подання позову до суду.

 

Реалізовувати право на звернення до адміністративного суду мають особи, наділені адміністративно-процесуальною здатністю, яка визначається відповідно до законодавства. За загальним правом у повному обсязі здатність реалізувати свої процесуальні права громадяни можуть з досягненням повноліття. Проте законодавством визначено ряд випадків, коли такі права виникають значно раніше (наприклад, з моменту одруження, а шлюбний вік, в окремих випадках, за новим Сімейним кодексом, може знижуватися до 14 років).

 

Позитивним у цьому напрямі є досвід німецького законодавства. Згідно з § 62 Положення про адміністративні суди адміністративна процесуальна здатність особи визначається відповідно до цивільної дієздатності [3]. У такий спосіб усувається можливість виникнення непорозумінь при використанні права на судовий захист. Запозичення такого досвіду у врегулюванні питання процесуальної право- і дієздатності особи в українському законодавстві запобігатиме виникненню колізії правових норм, які регулюють порядок здійснення судового захисту особи.

 

У чинному національному законодавстві існує невідповідність правових норм і щодо процесуального порядку вирішення питань, які виникають у зв'язку з поданням адміністративної скарги. Так, ЦПК України передбачено, що тільки фізична особа має право «звернутися до суду зі скаргою, якщо вважає, що рішенням, дією або бездіяльністю державного органу, юридичної або службової особи під час здійснення ними управлінських функцій порушено її права чи свободи» (ст. 248і ЦПК), і таким чином звужено коло осіб, які мають суб'єктивне право на захист. Це положення суперечить ст. 40 і ст. 55 Конституції України та Закону «Про звернення громадян» щодо суб'єктів права на оскарження, якими можуть бути як фізичні, так і юридичні особи, у тому числі об'єднання громадян.

 

Серед науковців висловлювалася думка про доцільність доповнення даної статті або необхідність врахувати це при прийнятті нового Цивільного процесуального кодексу, окремою частиною: «Скаргу до суду може бути подано громадянином, його представником або, на його прохання, уповноваженим представником громадської організації, трудового колективу. Кількома особами можливе подання скарги, якщо це випливає із закону, який регулює ці правовідносини» [7]. Слід зауважити, що така позиція врахована у проектах Адміністративного процесуального кодексу.

 

Враховуючи матеріальну і процесуальну сторони адміністративного позову, можна сформулювати наступне: адміністративний позов — це виражена у процесуальній формі вимога позивача до відповідача, звернена через адміністративний суд, з метою вирішення адміністративно-правового спору, який виникає у зв'язку з необхідністю визнання неправомірним рішення, дій чи бездіяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Таким чином, саме адміністративний позов є процесуальною підставою початку провадження у справі в адміністративному суді.

 

Використана література:

1. Кампо В.М., Ткач Г.Й. Про запровадження органів адміністративної юстиції (адміністративних судів) // Право України. — 1992. — №8; СтефанюкВ. Адміністративна юстиція як провідна форма судового захисту прав громадян / Виконавча влада і адміністративне право (За заг. ред. проф. В.Б. Авер'янова). — К., 2002. — С. 217—228; Ш и ш к і н В. Адміністративний суд. Яким йому бути? // Віче. — 1992. — № 5.

2. Закон України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» // Урядовий кур'єр. — 2002 - 27 берез.

3. Проект   Адміністративно-процесуального   кодексу   України,   розроблений   Центром політико-правових реформ / Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / Автори-упорядники І.Б. Коліушко, P.O. Куйбіда. — К., 2003. — С. 141.

4.  Закон України від 2 жовтня 1996 р. «Про звернення громадян» // Урядовий кур'єр. -1996. - 17жовт.

5. Бородін І. Про сутність адміністративної юстиції // Право України. — 2000. — № 2. — С. 16.

6.  Янюк Н.В. Співвідношення понять «посадова особа» і «службова особа» в адміністративному праві / Виконавча влада і адміністративне право (За заг. ред. проф. В.Б. Авер'янова). — К., 2002. - С. 408.

7. Угриновська О.І. Судовий захист суб'єктивних прав громадян у сфері адміністративно-правових відносин / Автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юр. наук., спеціальність: 12.00.03. — Львів, 2000.

 


версія для друку   |  обговорити у форумі   |  відгуки і пропозиції
/ Головна / Адміністративне право /
Copyright © 2006 Юриспруденція
Всі права застережено.
Ідея та концепція: Юриспруденція

Розробка сайту:  бiбlos.com.ua 
Якщо інше не зазначено в самих публікаціях, всі права на них (статті, дослідження, інформаційні та наукові повідомлення тощо) належать відповідним авторам і охороняються у відповідності з чинним законодавством України. Передруки та цитування вітаються за умови гіперпосилання .