Ще раз про зміст і співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада»: полемічні нотатки

У зв'язку з необхідністю реформування адміністративного права надзвичайно загострилась проблема визначення предмета регулювання цієї галузі системи українського права. Розв'язання даної проблеми традиційно пов'язується з теоретичною оцінкою обсягу поняття «державне управління», що за умов дії принципу поділу державної влади корелюється з поняттям «виконавча влада».

Автором цих полемічних нотаток свого часу (Див.: Авер'яновВ. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. - 2002. - № 3. - С 24-25) було викладено наукову позицію щодо змісту і співвідношення згаданих понять. Але на сьогодні вона вбачається недостатньо повною і точною, а відтак потребує додаткових пояснень і аргументації. Зокрема, доцільно наголосити на наступних найбільш принципових моментах розглядуваної теми.

Спочатку варто нагадати, що в науці адміністративного права радянського періоду категорія «державне управлінню вважалася базовою і домінуючою. Проте у попередні роки розглядувана категорія так і не дістала цілком однозначного тлумачення. І передусім через те, що у вітчизняній адміністративно-правовій літературі переважну увагу було приділено з'ясуванню співвідношення так званих «широкого» та «вузького» тлумачень поняття державного управління.

Проте досить активна дискусія з цих питань була доволі надуманою і головне, як зрештою з'ясувалося, — безплідною. Адже кожний з наведених варіантів тлумачення є цілком виправданим лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, у кожному випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати відповідне методологічне обгрунтування. Так, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави, тобто усіх форм реалізації державної влади, є прийнятним лише на рівні аналізу в цілому загальносоціальної системи управління, який пов'язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відмежувати державні інститути управлінського впливу (тобто з боку держави) від впливу з боку усіх інших (тобто недержавних) інститутів.

На більш конкретному рівні аналізу системи управління держава — як інтегрований суб'єкт державного управління — вимагає вже диференційованого розгляду, тобто розгляду як сукупності державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак, категорія державного управління у вузькому, більш спеціалізованому значенні відображає відносно самостійний різновид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів. Причому тут надзвичайно важливим є той факт, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», у вузькому розумінні, на сьогодні — у порівнянні з радянським періодом — принципово змінилися. Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави — поряд з такими її видами, як здійснення: а) власне державної влади — це діяльність рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд. Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади, подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади.

Отже, «державне управління» у новій класифікаційній схемі не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності. Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управління», а отже — і відповідна категорія (поняття) зникає із змісту державної діяльності.

Державне управління у вузькому розумінні, тобто як специфічний різновид діяльності органів держави, існувало і продовжує існувати цілком об'єктивно. Адже його основний зміст, сутність, а саме — організуючий вплив з боку носіїв державно-владних повноважень (тобто певної групи органів державної влади) на суспільні відносини і процеси з метою їх впорядкування, координації і спрямування шляхом різного роду нормотворчих і розпорядчих дій на виконання законів та інших правових актів держави (звідси, до речі, поширена характеристика державного управління як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) — не тільки зберігається, але й набуває все більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної влади.

В той же час стає зрозумілим, що на розглядуваному (тобто спеціалізованому) рівні наукового аналізу використовувати «широке» розуміння державного управління немає ніякої потреби. Для відтворення «широкого» розуміння доцільнішим було б обрати інший прийнятний термін — наприклад, «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів», яким і позначати всю сукупність напрямів і форм реалізації влади держави в цілому в інтересах організуючого, впорядковуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

Що ж до «вузького» тлумачення поняття «державне управління», то саме воно має бути пануючим в адміністративно-правовій науці. Причому слід визнати, що державне управління в даному розумінні, хоча і є окремим видом діяльності держави, тим не менше не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Натомість державне управління у тому чи іншому обсязі має прояв у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади.

Разом з тим тільки для органів виконавчої влади державне управління означає провідний напрям діяльності (хоча і не всеохоплюючий, а тим більше не єдиний), оскільки саме ця гілка влади покликана забезпечити організацію виконання законодавчих та інших правових актів держави, тобто за своєю природою має власне управлінський характер.

Для органів же інших гілок державної влади — законодавчої і судової, а також решти державних органів (наприклад, органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо) здійснення державного управління має обслуговуюче значення стосовно їх профілюючих (основних) завдань і функцій, позаяк обмежується суто внутрішньоорганізаційними рамками. Отже, хоча в цих випадках також правомірно говорити про здійснення державного управління як особливого виду державної діяльності, проте необхідно водночас розуміти певною мірою похідний, допоміжний характер подібного управління. Слушно додати, що таке «внутрішньоорганізаційне управління» (це — цілком, як здається, прийнятна дефініція) властиве і самим органам виконавчої влади.

Найсуттєвіша різниця між розглянутими проявами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а внутрішньо-організаційне управління, що здійснюється всередині як самих органів виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень жодним чином не належить. Виходячи з цього, найдоцільніше було б запровадити як у науковому, так і нормотворчому обігу термінологічне розмежування між власне «державним управлінням» (тобто здійснюваним з боку органів тільки виконавчої влади щодо зовнішніх керованих об'єктів) / так званим «внутрішньоорганізаційним управлінням» (тобто здійснюваним всередині усіх державних органів, включаючи і самі органи виконавчої влади).

З огляду на відзначений тісний змістовний зв'язок використовуваних в юридичних дослідженнях понять державного управління (у вузькому розумінні) і виконавчої влади треба застерегти проти спрощеного підходу до співвідношення даних понять. Виникнення таких поглядів зумовлене, на моє переконання, тим, що той вид діяльності держави, котрий за радянських часів визначався як «державне управління», почали механічно ототожнювати з реалізацією (здійсненням) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але аж ніяк не прийнятно для потреб цілісної доктринальної оцінки розглядуваного співвідношення. Варто зупинитися на цьому докладніше.

Дійсно, значне коло повноважень виконавчої влади реалізується через (у формі) державне управління. У даному разі обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба зважати на певну лексичну умовність зіставлення термінів «управління» і «влада», адже сама по собі «влада» та «реалізація (здійснення) влади» (що і є власне «управлінням») — нетотожні явища. Тут приблизно така ж різниця, як і при віднесенні категорій «функція» і «функціонування», тобто вона більш характерна для співвідношення «статики» і «динаміки».

Але зовсім інша справа, коли йдеться про реалізацію багатьох тих повноважень виконавчої влади, в яких ознак управління (у справжньому науковому розумінні поняття «управління» — як владно-організуючого впливу на суспільну діяльність з метою її впорядкування, координації і спрямування) аж ніяк не виявляється. Зокрема, уся діяльність органів виконавчої влади щодо: застосування до громадян заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень (це так звана «поліцейська» діяльність); позасудового захисту порушених прав і свобод громадян (в порядку адміністративного оскарження); розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненнями приватних осіб, включаючи надання різноманітних адміністративних (управлінських) послуг — у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних дій; навіть прийняття зобов'язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення так званих «публічних потреб» (наприклад, відведення земель, будівництво шляхів, мостів тощо) — уся ця діяльність за своєю суттю не є управлінською. Хоча не можна не бачити, що вона здійснюється в цілому «у сфері» державного (а точніше — публічного) управління, тобто так чи інакше сприяє або пов'язана з вирішенням усіх основних цілей, завдань і функцій управлінського впливу на суспільні відносини з боку органів виконавчої влади.

Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління, айв різноманітних інших формах державної діяльності, які також підлягають регулюванню адміністративним правом. У свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються. їх співвідношення є значно складнішим і виглядає наступним чином.

Так, сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:

в ході реалізації їх повноважень стосовно керованих об'єктів зовнішнього суспільного — економічного, соціального та ін. — середовища;

в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать;

в ході керування вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;

в ході керування роботою державних службовців всередині кожного органу (та його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до вже згадуваного «внутрішньоорганізаційного управління»);

2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:

всередині апарату будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади —  в ході керування роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

всередині державних підприємств, установ і організацій — в ході керування роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями належать до згадуваного «внутрішньоорганізаційного управління»);

з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;

з боку різноманітних дорадчо-консультатив-них органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України та ін.), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб.

Зі свого боку, сфера здійснення виконавчої влади визначається тим, що:

1)  поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управління), значне місце займають ті напрями, в яких відсутні іманентні ознаки поняття «державне управління». А саме, крім перелічених вище прикладів неуправлінських видів діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади слід обов'язково виходити з його конкретного змісту— на предмет з'ясування його управлінського чи неуправлінського характеру, а точніше — зі змісту закріплених за даними органами функцій і повноважень;

2) до того ж у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами — адже функції та повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою: а) по-перше, органам місцевого самоврядування; б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям) тощо.

Підсумовуючи сказане, слід зробити висновок, що як державне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада у певній своїй частині реалізується (або може реалізовуватися) поза межами державного управління.

Важливо також додати, що управлінські прояви виконавчої влади держави цілком об'єктивно збігаються за своїм змістом з аналогічними проявами місцевого самоврядування, яке виступає окремою формою реалізації в цілому публічної влади (другою її формою, як прийнято вважати, є державна влада). Розуміння цього факту може слугувати концептуальною підставою для легалізації у науковому обігу і правотворчості поняття «самоврядне управління» (тобто управління у сфері місцевого самоврядування), яке б співвідносилося з усталеним поняттям «державне управління».

На додаток до сказаного родовим (узагальнюючим) для обох зазначених понять слід було б вважати поняття «публічне управління», яке доцільно визначити як форму здійснення (реалізації) згаданої публічної влади в цілому.

Таким чином, викладена вище доктринальна позиція, що супроводжується запровадженням наведених понятійних новацій, сприяє, як здається, значно чіткішому теоретичному уявленню про предмет регулювання адміністративного права. А це дуже важливо, оскільки дотепер серед фахівців переважає тенденція своєрідного «одержавлення» управлінських відносин, що становлять даний предмет регулювання. Насправді ж сфера дії галузі адміністративного права набагато ширша. Адже реалізація виконавчої влади аж ніяк не вичерпується, що було підтверджено вище, одним тільки управлінням, а тим більше — управлінням державним.