Деякі організаційно-правові аспекти діяльності органів самоорганізації населення

Рівень розвитку демократії у будь-якій країні визначається можливістю її громадян брати участь у державному житті, реально впливати на внутрішню і зовнішню політику держави, процеси державного будівництва, законотворення, інші важливі процеси, що відбуваються у різних сферах і галузях багатогранного життя держави і суспільства, само­стійно, у межах Конституції і законів, вирішувати питання місцевого значення.

Однією з головних ознак справді демократичної держави є висока свідомість, органі­зованість, суспільно-політична активність її громадян, наслідком чого є стабільний соці­аль­но-економічний розвиток окремих регіонів і держави в цілому, зростання на цій основі добробуту народу.

Відповідно до Конституції України (ст. 5) у нашій державі народ є єдиним джерелом влади. Конституцією, іншими законами країни передбачено цілий ряд форм як безпосеред­нього вирішення всім народом (принаймні, його більшістю) або жителями окремих сіл, селищ, міст (територіальними громадами) найбільш важливих питань відповідно до загаль­но­державного та місцевого значення (референдуми, вибори), так і форм активного впливу на діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, починаючи від висловлення ставлення до певних проблем державного та місцевого життя, внесення відповідних пропозицій при зустрічах зі своїми представниками у Верховній Раді Украї­ни, місцевих радах – депутатами, з керівниками, іншими представниками органів держав­ної влади та органів місцевого самоврядування, участі в обговоренні найбільш важливих законопроектів, проектів рішень місцевих органів на зборах громадян за місцем проживан­ня, в трудових колективах, у пресі, інших засобах масової інформації, ініціювання розгля­ду окремих актуальних питань місцевими радами, направлення колективних та індивіду­аль­них звернень громади до органів усіх гілок державної влади та органів місцевого самоврядування, відповідних посадових осіб і закінчуючи реалізацією конституційного права на проведення мітингів, демонстрацій, права на страйки, участь у них.

Окремо варто сказати про досить широкі можливості впливу громадян на внутрішню і зовнішню політику держави, вирішення актуальних питань загальнодержавного та місцевого життя через політичні партії, громадські організації шляхом безпосередньої участі у їх роботі, схвалення, підтримки (або заперечення, засудження) змісту, форм і методів їх діяльності. Сьогодні, коли все більшої популярності набуває ідея обрання представницьких органів (Верховної Ради України, місцевих рад) на пропорційній основі за списками партій (блоків партій), значення і роль політичних партій, зокрема у форму­ванні представницьких органів, а отже й у їх діяльності, зростає.

Щодо залучення населення до активної участі у вирішенні питань місцевого значення, важливе місце у системі місцевого самоврядування належить органам самоорганізації населення – органам, які відповідно до Конституції України (ст. 140, ч. 6), Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” (статті. 1, 14), а також базового Закону „Про органи самоорганізації населення” створюються за ініціативою громадян, об’єднаних проживанням на певній території населеного пункту (будинок, вулиця, квартал, мікро­район) або жителів окремого села, селища, яке не є адміністративним центром, з дозволу відповідальної сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

В основу формування і діяльності цих органів покладено принцип добровільності, про що однозначно свідчить сама їх назва, порядок утворення (органи самоорганізації, утворюються за ініціативою жителів). З огляду на це, зовсім не зрозуміло, чому у статті 5 (п. 3) Закону „Про органи самоорганізації населення” цей принцип зведено лише до права громадського комітету брати чи не брати на себе окремі повноваження відповідної ради. Від інших органів місцевого самоврядування органи самоорганізації населення відріз­няються масовістю, максимальною наближеністю до людей, доступністю, можли­вістю враховувати у своїй діяльності актуальні потреби, інтереси, законні вимоги невели­ких спільнот людей – від жителів маленького села, селища до окремої сім’ї, практично орієнтуватися на індивідуальні запити кожної людини, оперативно реагувати на локальні події, що відбуваються у житті. Саме цим визначаються певні переваги зазначених орга­нів, створюються оптимальні умови для прояву ініціативи широких верств населення.

Разом з цим, багатогранність, різноманітність інтересів людей, а отже, і діяльності органів самоорганізації населення, вимагає суворого додержання одного з головних принципів, притаманного будь-якому цивілізованому суспільству, – принципу закон­ності, а також принципу поєднання індивідуальних, групових, суто територіальних інтере­сів невеликої спільноти з інтересами всієї територіальної громади, регіональними та загальнодержавними. Безумовно, діяльність органів самоорганізації населення базу­ється й на ряді інших важливих принципів (виборності, гласності, підзвітності, підконт­роль­ності та відповідальності тощо), але в сучасних умовах, в умовах становлення нашої молодої держави, формування та утвердження нових суспільно-економічних відносин принцип законності, додержання якого на практиці значною мірою забезпечує додержання й інших принципів, набуває особливої ваги.

Органи самоорганізації населення є своєрідною зв’язуючою ланкою між жителями окре­мих територій сіл, селищ, міст і місцевими радами, їх виконавчими органами. Громад­ські комітети фактично не мають владних повноважень, їх розпорядчі функції обмежені. Рішення органів самоорганізації населення носять рекомендаційний характер, їх невико­нання, як правило, може тягнути за собою лише моральну відповідальність, застосування засобів громадського впливу.

Можна умовно виділити кілька напрямів роботи будинкових, вуличних, квартальних та інших громадських комітетів. Одним з головних серед них є сприяння шляхом прове­дення відповідної організаторської, роз’яснювальної роботи серед жителів відповідної території додержанню Конституції і законів України, виконанню указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, актів інших державних органів, рішень відповідної ради, її виконавчих органів, мобілізації населення на активну участь у здій­сненні завдань соціально-економічного, культурного розвитку, реалізації місцевих, регіо­наль­них та загальнодержавних цільових програм тощо.

Не менш важливим напрямом є діяльність, спрямована на забезпечення більш повного задоволення соціально-побутових, культурних та інших потреб населення, покращання умов його життя, побутового, комунального, торговельного, медичного та іншого обслу­говування. Насамперед, робота пов’язана з організацією жителів на участь у заходах щодо належного утримання, ремонту житлового фонду, раціонального, ощадливого вико­ристання енергоресурсів, води, благоустрою відповідних територій, обладнання спортив­них майданчиків, місць відпочинку, інших місць загального користування, охорони природного середовища тощо. Працюючі у цьому напрямі органи самоорганізації насе­лен­ня не лише забезпечують виконання силами громадськості певної частини робіт, сприя­ють кращій роботі відповідних підприємств, установ, організацій, служб, але й здійсню­ють громадський контроль за їх діяльністю, зокрема за якістю послуг, ініціюють розгляд цих питань місцевими радами, їх органами, прийняття ними відповідних рішень, беруть активну участь у їх виконанні.

До сфери діяльності громадських комітетів належать й питання культурно-просвіт­ниць­­кої, виховної роботи з жителями, зокрема з дітьми та молоддю, організації їх дозвілля, відпочинку, запобігання дитячої бездоглядності. Форми цієї роботи різноманітні – від проведення лекцій, бесід, індивідуальної роботи з людьми до організації гуртків, клубів за інтересами, спортивних секцій, проведення змагань, конкурсів, екскурсій, культпоходів та інших подібних заходів.

Як показує практика, органи самоорганізації населення можуть і у багатьох випадках відіграють неабияку роль у зміцненні правопорядку, у тому числі шляхом організації чергування жителів у під’їздах будинків, у дворах, на вулицях, створення добровільних груп сприяння органам охорони громадського порядку тощо.

Зрозуміло, що ефективність роботи органів самоорганізації населення залежить від їх уміння налагодити тісні зв’язки, ділове співробітництво у першу чергу з депутатами, відповідними радами, з іншими органами місцевого самоврядування, установами, органі­заціями, зокрема, навчальними, культурно-освітніми закладами, правоохорон­ними орга­на­ми, громадськими організаціями, іншими об’єднаннями громадян, які діють на відповід­ній території, підприємницькими структурами. Останні, крім усього іншого, можуть надавати, і нерідко надають, суттєву спонсорську, у тому числі матеріально-фінансову, допомогу як у проведенні окремих заходів, так і в організації діяльності громадських комі­тетів у цілому.

Коло питань, якими займаються або можуть і повинні займатися органи самоорганіза­ції населення, не обмежується зазначеними вище. Але й наведене однозначно свідчить про важливість цих органів у системі місцевого самоврядування, незаперечно доводить необхідність їх розвитку, удосконалення їх діяльності як однієї з ефективних форм залу­чен­ня громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення, поглиблення демокра­тич­них процесів, що відбуваються у нашій країні.

Разом з тим, не можна не зазначити, що проблемам діяльності органів самоорганізації населення поки що не приділяється належної уваги в Україні, великі потенційні мож­ливості їх використовуються незадовільно. Загальна кількість таких органів порівняно невелика. Звертає на себе увагу той факт, що навіть найменш достовірні дані про ці орга­­ни у масштабах регіонів, України в цілому на сьогодні відсутні (принаймні, наша спроба знайти такі дані у відомих офіційних статистичних збірках, довідниках, одержати їх у деяких регіональних органах місцевого самоврядування, місцевих і центральних органах державної влади не принесла бажаних результатів).

Незважаючи на наявність окремого положення щодо органів самоорганізації населен­ня в Конституції України (ст. 140, ч. 6), відповідних статей Закону “Про місцеве самовря­ду­вання в Україні” (статті 14, 80), а також прийнятого 11 липня 2001 року Верхов­ною Радою України спеціального Закону “Про органи самоорганізації населення”, проблему законодавчого врегулювання формування і діяльності цих органів на сьогодні не можна вважати повністю вирішеною.

Покликаний врегулювати питання діяльності згаданих органів Закон про них, як показує життя, є недосконалим, цілий ряд його положень не є життєздатними, їх дуже складно або й взагалі неможливо застосувати на практиці.

Перш за все, згаданий Закон належним чином не враховує особливості статусу орга­нів самоорганізації населення як органів, утворених за ініціативою населення порівняно невеликої території, які діють, як уже згадувалось, суто на добровільній основі, отже, не можуть мати владних повноважень, розпорядчі функції яких в основному зводяться до здійснення організаційних заходів, спрямованих на сприяння виконанню рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до залучення жителів (знову ж таки на добровільних засадах) до вирішення проблем, які в основному мають локальний характер. Органи самореалізації населення переважну більшість питань, зокрема пов’язаних із захистом законних прав і інтересів жителів, які обрали той чи інший громадський комітет, вирішують, як правило, не самостійно, а через відповідні владні структури.

Саме з огляду на роль і місце цих органів у системі місцевого самоврядування порядок ініціювання їх створення, обрання, легалізації та діяльності, передбачений відповідним Законом, видається невиправдано ускладненим, занадто зарегламентованим, що стримує ініціативу населення щодо їх утворення, негативно позначається на роботі громадських комітетів, її ефективності.

Досить сказати, що, на нашу думку, Закон (ст. 8) занадто ускладнює процес ініціюван­ня утворення органів самоорганізації населення. Проведення загальних зборів жителів відповідної території або їх конференції (а це ще кілька зборів із висунення представників на конференцію) у даному випадку не викликано необхідністю. Тим більше, що жорстко регламентуючи проведення зборів, законодавець не визначає, хто їх скликає, веде, вирішує інші питання організаційно-технічного забезпечення їх проведення, зокрема надання необхідного приміщення тощо. Більш прийнятним, на нашу думку, є варіант, за яким неформальні ініціатори звернуться до відповідної ради із заявою про надання дозво­лу на створення громадського комітету, додавши до неї підписні листи встановленої фор­ми з даними про жителів, які підтримують ініціативу, засвідчену їх підписами. Зрозу­міло, що ініціатива може отримати право на реалізацію за умови підтримки її певною (визначе­ною законом) кількістю громадян.

Наступна проблема пов’язана з порядком надання радою дозволу на утворення органу самоорганізації населення. Механізм реалізації відповідної конституційної норми (ст. 140, ч. 6 Конституції України), запропонований у Законі „Про органи самоорганізації населення” (ст. 9), на думку багатьох депутатів місцевих рад, працівників органів місце­вого самоврядування, яку повністю поділяємо і ми, реалізувати на практиці досить склад­но, а у великих населених пунктах фактично неможливо.

Із змісту згаданої статті Закону випливає, що рада повинна розглядати і приймати рішення практично по кожній окремій ініціативі, адже термін звернення із заявами не визначено, не обмежено певним періодом, отже, вони можуть надходити протягом усього скликання. А тепер зважте, скільки потенційно може бути утворено будинкових, вуличних, квартальних та інших громадських комітетів навіть у порівняно невеликому місті, не говорячи вже про міста з населенням 100 і більше тисяч? Скільки відповідних рішень повинна прийняти рада? Чи спроможна рада прийняти відповідні рішення, якщо сесії відбуваються в основному 1 раз на квартал, у середньому 4–6 разів на рік? Не забуваймо, що йдеться лише про надання дозволу на утворення органу самоорганізації населення. Якщо врахувати, скільки часу потрібно на обрання, легалізацію громадського комітету, то на практичну діяльність обраного органу його залишиться не так багато.

Реальний вихід з такої ситуації вбачається в тому, що новообрана рада приймає рішення, яким дає загальний дозвіл на утворення відповідних громадських комітетів, затверджує орієнтовне Положення про них, визначає порядок і строки ініціювання, обран­ня та легалізації органів самоорганізації населення. При цьому легалізація повинна зво­ди­­тись до звичайної реєстрації на підставі протоколу зборів, на яких обрано громадсь­кий комітет (у зборах, як правило, має брати участь депутат або інший представник ради чи її виконавчого комітету), та Положення про нього. Тривалість такої реєстрації за умови належної організації – 10–15 хвилин, а не місячний термін розгляду документів і десятиден­ний термін повідомлення про реєстрацію (чи відмову у реєстрації), як це передбачає чинний Закон про органи самоорганізації населення (ст.13). На нашу думку, немає необхідності і у наданні всім зареєстрованим органам самоорганізації населення статусу юридичної особи – адже це не комерційна, не підприємницька і не владна струк­тура. Статус юридичної особи доцільно надавати в окремих випадках лише комітетам мікро­рай­онів, сільським комітетам і деяким іншим органам залежно від повноважень, переда­них їм відповідною радою.

Чинний Закон про органи самоорганізації населення не передбачає диференційова­ного підходу до визначення повноважень громадських комітетів, а такий підхід є необхід­ним, оскільки і сфера діяльності, і завдання, що стоять перед кожним конкретним громадсь­ким комітетом, і реальні можливості цих комітетів (наприклад, будинкового комітету і комітету мікрорайону чи сільського комітету ) суттєво відрізняються. Деякі передбачені Законом (ст. 14) повноваження нереальні щодо їх практичної реалізації і взагалі потреба у них сумнівна. Чи спроможний, наприклад, комітет мікрорайону чи вуличний комітет у місті „вести облік громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають у межах території діяльності органу самоорганізації населення” (наведено в редакції пункту 12 частини першої статті 14 Закону), і яка потреба у цьому? Адже є відповідні органи, які займаються цими питаннями.

Нереальною, на нашу думку, є реалізація норми частини четвертої статті 14 Закону, згідно з якою „Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада пере­дає органу самоорганізації населення відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для реалізації зазначених повноважень”. Оскільки це положення статті 14 стосується всіх без винятку органів самоорганізації населення, то його практичне виконання неможливе як у зв’язку з відсутністю в ради відповідних коштів і ресурсів, так і з погляду доцільності їх передачі кожному окремому громадському комітету.

Щодо делегування радою окремих своїх повноважень органам самоорганізації населення, то згаданий Закон навіть у загальному не визначає змісту повноважень, що можуть передаватися радами, а це, на нашу думку, важливо, оскільки Закон „Про міс­це­ве самоврядування” досить чітко вказує лише питання, віднесені до виняткової концеп­ції рад (ст. 26), які передаватися не можуть, та повноваження виконавчих органів рад (статті 27–40). Варто враховувати й те, що повноваження районних у містах рад (а ці ради у випадку їх створення безпосередньо виходять на органи самоорганізації населення) здійснюються в обсягах і межах, встановлених міською радою, тобто також чітко не визначені. Усе це свідчить на користь визначення у Законі про органи самоорганізації населення хоча б основних повноважень, які можуть делегуватися радою громадським комітетам (на зразок ст. 44 Закону про місцеве самоврядування в Україні щодо делегуван­ня районними та обласними радами певних повноважень відповідним місцевим держав­ним адміністраціям).

Виходячи з того, що окремі населені пункти (села, селища), які не є адміністративними центрами, знаходяться на досить великій відстані від „своєї” ради (виконавчого комі­тету), а це створює певні ускладнення для жителів, наприклад, в одержанні довідки про місце проживання, житлову площу, склад сім’ї, про наявність у господарстві землі, худоби тощо, можна було б наділити відповідні громадські комітети правом видавати такі довідки. Доцільно законодавчо закріпити положення щодо включення представників органів самоорганізації населення до комісій з прийняття в експлуатацію певних об’єктів, з контролю за роботою підприємств сфери обслуговування, за санітарним станом та ін.

Закон повинен чітко врегулювати взаємовідносини органів самоорганізації населення з іншими органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організа­ціями, зокрема тими, що пов’язані з обслуговуванням населення, захистом прав спожива­чів. Доцільно, наприклад, законодавчо закріпити право представників громадських комітетів на першочерговий прийом посадовими особами органів місцевого самовряду­вання, підприємств, установ, організацій, право на одержання органами самоорганізації населення певної інформації, пов’язаної зі здійсненням ними своїх повноважень. Можна було б передбачити обов’язок посадових осіб на вимогу громадських комітетів брати участь у їх засіданнях, зборах населення за місцем проживання, виступати з повідомлен­ням щодо своєї діяльності, давати відповідні роз’яснення тощо.

Одночасно необхідно дещо конкретизувати статтю Закону щодо відповідальності органів самоорганізації населення, їх керівників за наслідки їх роботи, зокрема, за результати діяльності щодо здійснення ними делегованих повноважень рад та їх органів.

Основною формою роботи органу самоорганізації населення є безпосередня організа­тор­ська робота його членів з людьми. Вона вимагає уважного ставлення до їх запитів, повсякденних потреб, урахування реальних обставин, проявлення ініціативи, наполег­ливо­сті та оперативності. З огляду на це, проведення регулярних неформальних засідань громадського комітету, на яких розглядаються плани роботи, здійснюється обмін думками, намічаються відповідні заходи, є необхідною умовою ефективної роботи. З огляду на це, видається не зовсім виправданою з погляду практики норма чинного Закону (ст. 19, ч. 2), згідно з якою засідання громадського комітету проводяться “не рідше одного разу на квартал”.

Окремі положення Закону про органи самоорганізації населення суперечать загально­виз­наним нормам щодо пріоритетності у застосуванні законодавства. Так, статтею 11 встановлено: „Орган самоорганізації населення обирається терміном на строк повнова­жень відповідної ради, якщо інше не передбачено рішенням ради чи положенням про орган самоорганізації населення”. Крім редакційної недосконалості норми, звертає на себе увагу те, що рішення ради, Положення про орган самоорганізації населення у даному випадку має вищу юридичну силу порівняно із законом.

 Можна навести чимало інших прикладів недосконалості Закону про органи самоор­ганізації населення, головне ж полягає в тому, що у нинішній редакції він об’єктивно не може належним чином сприяти підвищенню активності громадян, широкому залученню населення до вирішення питань місцевого життя.

Прискорення руху України по шляху дальшого демократичного розвитку, а це, насам­перед, – забезпечення неухильного додержання гарантованих Конституцією України прав і свобод громадян, залежить від багатьох факторів, одним з яких є постійне вдоскона­лення правової бази на основі врахування реалій життя, вітчизняного та кращого зарубіж­ного досвіду, забезпечення свідомого ставлення широких верств населення до суспільно-політичних та економічних процесів, що відбуваються в Україні, активної участі в них.

Питання, порушені у цій статті, безумовно, не охоплюють усіх проблем, пов’язаних із діяльністю органів самоорганізації населення як важливого елементу в системі місце­вого самоврядування. Не претендучи на незаперечність тверджень і висновків, що містить стаття, автор висловлює власну думку щодо одного з можливих напрямів подальшого розвитку місцевого самоврядування як важливої засади конституційного ладу України, специфічної форми народовладдя.