Представник і представництво у конституційному та загальному судочинстві

Інститут представництва історично складався починаючи 60-х років минулого тисячоліття поряд з розвитком правовідносин, в яких досягнення мети і реалізація інтересів суб'єктами судового провадження все більше залежали від юридичне кваліфікованого, своєчасного і повного доведення їх до конституційного та загального, включаючи спеціалізоване, правосуддя.

Нині роль і значення уповноваженого представника як процесуального суб'єкта набувають все більшої ваги, оскільки від належного професійного представництва залежать не тільки охорона та захист оспорюваних прав, а й повне і всебічне доведення до суду доказів та обставин, які стосуються фізичних та юридичних осіб. Процесуальною стороною у судочинстві щодо застосування конституційно-процесуальних та загально-судових форм при здійсненні судового провадження за законодавством України є представник, який має забезпечити повноту і всебічність дослідження доказів у здійсненні неупередженого розгляду справи. До процесуальних ознак представництва, яке було закріплено у спеціальному законі «Про Конституційний Суд України» у 1996 p., зокрема у конституційному провадженні, можна насамперед віднести права, якими наділяється уповноважена особа (представник). Вони хоча і не повною мірою визначені законом, але випливають із смислу правовідносин, що є предметом розгляду і врегульовані Регламентом Конституційного Суду України. Практика довела, що з позицій процесуального права і необхідності визначення конституційних процедур він вимагає принципового доповнення та вдосконалення, адже Регламент не може суперечити Законові «Про Конституційний Суд України», що нині можна спостерігати при порівнянні цих нормативних актів.

Якщо торкатися загального поняття «представництво в суді», то варто зазначити, що інститут представництва набув законодавчого закріплення відповідно до завдань судочинства, маючи своєрідну правову спрямованість як у цивільному, так і в кримінальному процесах. Адміністративний процес орієнтувався на залучення стороною, яка несе відповідальність у деліктній сфері, тільки адвоката, зважаючи на те, що накладення адміністративних стягнень пов'язано з виною особи у вчиненні проступку, і тому протиправність дій (бездіяльність) фізичних осіб вимагала спростування (заперечення) з боку залучених адвокатів, які б мали можливість самостійно представляти інтереси особи, визнаної суб'єктом публічних правовідносин. Проте сьогодні з урахуванням перспективи реального створення адміністративних судів представництво інтересів громадян і юридичних осіб має бути докорінно переглянуте з точки зору реальних процесуальних форм забезпечення прав суб'єктів, які є сторонами в процесі.

Процесуальному представництву досить широко в аналітичному аспекті приділили увагу відомі вчені-процесуалісти М.Штефан, В.Комаров та С.Фурса[1], але з відомих причин їх повноцінні дослідження не торкалися конституційного провадження, а також адміністративного процесу.

Відмічаючи, що в цивільному праві та цивільному процесі вченими досягнуто вагомих успіхів у розробленні цього інституту, слід зауважити, що інститут представництва у конституційному провадженні до цього часу не піддавався критичному аналізу наукою конституційного права стосовно юрисдикції Конституційного Суду України. Мета, суть та значення уповноваженого представника та його процесуальне становище в конституційному провадженні ніким не досліджувалися. Проте важливим є з'ясування як матеріальної, так і процесуальної природи інституту представництва, шо є особливо важливим, насамперед у конституційному судочинстві, де здійснюється конституційний контроль за найбільш спірними нормативно-правовими актами держави, проводиться офіційне тлумачення норм Конституції та законів України. Відповідно до статей 54, 55 та 72 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р. Верховна Рада України прийняла 20 травня 1999 р. Постанову «Про участь Постійного представника Верховної Ради України у конституційному провадженні» [2]. Йдеться про нормативне закріплення правового статусу Постійного представника парламенту у конституційному провадженні, врегулювання повноважень щодо його участі при підготовці та розгляді Конституційним Судом конкретних справ, сприяння повноті і всебічності цього розгляду та прийнятті обгрунтованих рішень. Практика свідчить, що обсяг науково-правової інформації, яка не тільки доводиться, але й обґрунтовується Постійним представником у межах офіційного пояснення, що направляється Головою Верховної Ради Україна у відповіді на звернення судді Конституційного Суду України, допомагає формувати правові позиції в сфері конституційної юрисдикції, і, це, на наш погляд, є найістотнішим значенням функціонального призначення особи, яка реалізує свій статус уповноваженого представника парламенту в конституційному провадженні. Отже, поняття представника в цьому провадженні містить в собі три моменти: перший — наявність статусу особи представника; другий — можливість застосовувати надані повноваження в Конституційному Суді України самостійно і незалежно від інших учасників, кваліфіковано посилювати аргументацією правову позицію Голови Верховної Ради України, яка офіційно відображає інтереси парламенту щодо закону або його норми, які оспорюються в Конституційному Суді України. До них слід приєднати третій момент — це обов'язковість участі Постійного представника у конституційному провадженні, коли йдеться про конституційний спір, або офіційне тлумачення норми Конституції України, або закону, іншого акта, який прийнятий Верховною Радою України і підлягає розгляду у Конституційному Суді України. Отже, Постійний представник Верховної Ради України виступає особою, покликаною реалізувати (захистити, роз'яснити, витлумачити) офіційну позицію єдиного законодавчого органу, який здійснив законодавчу владу і оформив її у прийнятому рішенні (законі, постанові та ін.).

Постійний представник Верховної Ради України, як і інші її представники (народні депутати України), по кожній справі публічного слухання у Конституційному Суді України реалізує конституційну модель взаємодії парламенту з Конституційним Судом України (п. 26 ст. 85, статті 150 і 151 Основного Закону України) і тому виходить із праворозуміння основ діяльності Верховної Ради України, яка пов'язана із законодавчим процесом. Його функціональна спрямованість обумовлює доведення до Конституційного Суду не тільки змісту права (по конкретних колізіях), але й самого порядку його формування, втілення в життя тієї чи іншої цілісної сукупності актів і норм, яка зветься системою. Важливо, що Верховна Рада України надала право Постійному представнику у Конституційному Суді України залучати через керівника Апарату Верховної Ради України науковців і фахівців для проведення юридичної експертизи чинних правових актів, які перевіряються Конституційним Судом України на предмет їх конституційності. Тому статус Постійного представника, визначений Положенням, затвердженим Верховної Радою України, передбачає доповідати на пленарних засіданнях Конституційного Суду України про необхідні уточнення до поданих документів і матеріалів, які досліджуються у конституційному провадженні. Але ці повноваження Постійного представника можуть бути застосовані виключно за дорученням Голови Верховної Ради України щодо уточнень і висновків по конкретних справах. Разом з тим практика Конституційного Суду України не пішла шляхом залучення Постійного представника Верховної Ради України, як і інших представників — Президента, Уряду, Верховного Суду України, Генеральної прокуратури — до процедури (провадження) розгляду справ на засіданнях трьох колегій складу Конституційного Суду України. Прийняття Конституційним Судом «відмовних ухвал» без участі представників Верховної Ради України або за дорученням від групи народних депутатів України, Президента України або Уряду України, які ініціювали внесення відповідного конституційного подання або звернення щодо офіційного тлумачення норм Конституції та законів, а особливо це стосується громадян, які найчастіше звертаються з останньою надією отримати роз'яснення Конституційного Суду України, — звужує зміст конституційного провадження і незавжди сприймається в суспільстві як акт об'єктивного конституційного правосуддя. Закон України «Про Конституційний Суд України», на наш погляд, вимагає в цьому сенсі доповнень і змін, які б поліпшили якість нормоконтролю шляхом раціонального залучення в першу чергу Постійного представника Верховної Ради України, який на професійній основі мав би брати участь у засіданнях колегій Конституційного Суду України, оскільки, відображаючи позицію законодавчого органу, було б важливо вислуховувати його правові аргументи.

Чому це питання заслуговує на увагу? Суб'єкти виконання рішень Конституційного Суду України, безумовно, звикли, що визнана неконституційною норма або якась її частина виключається з тексту закону, Указу Президента або Постанови Уряду. Але, як правило, при цьому відсутні вказівки Конституційного Суду України щодо тих суб'єктів, які мають не тільки «відремонтувати» закон або інший акт, але й заповнити юридичну прогалину, яка виникає внаслідок усунення неконституційної норми. І це один з елементів, який стримує належне виконання рішень (висновків) Конституційного Суду України і недостатньо сприяє встановленню відповідальності за невиконання імперативних актів Конституційного Суду України. Особливо це стало очевидним, коли недосконалість Закону України «Про Конституційний Суд України» в частині участі Постійного представника Верховної Ради України, як і представників суб'єкта права законодавчої ініціативи, щодо підготовки висновків на законопроекти стосовно змін до Конституції України (справи про політичну реформу) було унеможливлено довести до суддів публічний інтерес Верховної Ради України. Прийняті Конституційним Судом України висновки по всіх поданих законопроектах щодо їх відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України викликали певні колізії в парламенті з причини нововведених в них таких категорій, як застереження. Вони за юридичним змістом були застосовані вперше, але не отримали належного розуміння як корисні новації, які відповідають завданням конституційного нормоконтролю, і тому в коментарях політиків у пресі були розцінені як форма негативного впливу на конституційне праворозуміння різних політичних фракцій і депутатських груп у парламенті. Тому очевидною є та обставина, що в нашій державі немає іншого органу, який би був здатний виявляти конституційний смисл норми за допомогою не тільки власного суддівського науково-дослідницького інтелекту, але й уповноважених представників органів — творців правової норми. Тільки рішенням (висновкам) Конституційного Суду України властиві наслідки, за якими конституційний смисл будь-яких змін до Основного Закону України має однозначне і суспільне підтверджене сприйняття.

Звертаючись до розгляду статусу Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді, ми помічаємо насамперед головну мету здійснення представництва — сприяння авторитету і стійкості парламентських рішень. Суб'єкти, які оспорюють їх (закони, окремі норми, інші акти парламенту), намагаються таким чином визнати їх неконституційними, тобто такими, що суперечать Конституції України, а тому є нечинними, і у такий спосіб довести, що парламент допустився конституційної помилки, поспіхом, без належного юридичного обґрунтування прийняв закон або інший правовий акт. Це відбувається за ініціативою групи народних депутатів України (не менш як 45 осіб), Президента України, Уповноваженого Верховної ради України з прав людини та інших передбачених у ст. 40 Закону «Про Конституційний Суд України» суб'єктів права на конституційне подання. Водночас виникає питання про відповідальність Верховної Ради України перед суспільством щодо прийняття окремих, визнаних неконституційними законів України.

За таких умов слід зупинитися на з'ясуванні правового статусу Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України, оскільки його правосуб'єктність, яка детально регламентована у Положенні про Постійного представника, залишається невідомою для конституційного права України, а введення цього державно-правового інституту щодо процедури розгляду судових справ як у теоретичному, так і в практичному значенні має важливий вимір у розумінні взаємовідносин Верховної Ради України з Конституційним Судом України.

Характерною ознакою статусу Постійного представника, який закріплено у зазначеній Постанові «Про участь постійного представника Верховної Ради України у конституційному провадженні» від 20 травня 1999 p., є те, що він призначається Верховною Радою України шляхом обрання на першій сесії парламенту нового скликання. Тобто кандидатура Постійного представника повинна бути узгоджена з політичними партіями, блоками партій і груп, які представлені у парламенті і мають виявляти довіру до особи, котра рекомендується Головою Верховної Ради України для обрання більшістю народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Здійснення функції Постійного представника Верховної Ради України у веденні справи передбачає обов'язкове врахування представництва, яке визначено суб'єктом права на конституційне подання чи конституційне звернення — народними депутатами України. Це означає, що Постійний представник у доведенні правової позиції завжди має «захищати» оспорюваний закон чи інший нормативно-правовий акт у Конституційному Суді України у взаємодії з народними депутатами (до трьох осіб), які можуть брати участь у провадженні від імені Верховної Ради України. Це пояснюється тим, що, готуючи на науковому підґрунті правову позицію Верховної Ради, її Постійний представник в Конституційному Суді виходить з презумпції конституційності законів та узгоджених Верховною Радою міжнародних договорів й інших зобов'язань України. І це має принципове значення, оскільки, прийнявши рішення, Конституційний Суд не може переглянути своє рішення, воно не підлягає оскарженню.

Саме тому характерна риса діяльності Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України полягає в тому, що він є «фігурою» виключно процесуальною, а не політичною, представляючи інтереси парламенту як на пленарних засіданнях суду, так і у зовнішніх відносинах з будь-якими державними органами чи посадовими особами. При підготовці матеріалів, які подаються на розгляд Голови Верховної Ради України, Постійний представник враховує рішення, висновки та роз'яснення комітетів Верховної Ради України з питань, що є предметом розгляду Конституційного Суду України. Важливо при цьому підкреслити, що народні депутати України з великою увагою і парламентською тактовністю ставляться до фахівців-юристів, проявляють зацікавленість в одержанні методичної допомоги як при підготовці конституційних подань і звернень, так і під час участі в конституційному провадженні як представників парламенту. Це створює атмосферу творчого державницького ставлення до виконання Постійним представником функцій і повноважень у Конституційному Суді України, дає можливість впевнено реалізувати науково-практичні здобутки парламентського «захисника» актів єдиного законодавчого органу, які оспорюються в суді.

Проте в процесуальному контексті Закону «Про Конституційний Суд України» можна побачити таке серйозне упущення, як відсутність принципу змагальності, що істотно знижує процесуальні можливості представника парламенту (як і інших учасників процесу) довести аргументацію і цінності права з питань, які розглядаються у відкритих засіданнях суду. Постійний представник зв'язаний скоріше не з правами, які повинен довести високому суду, а з казуальними інтерпретаціями, що створює труднощі при захисті конкретизованих прав, які оспорюються (тлумачаться) в Конституційному Суді з точки зору розуміння кожного положення (норми) законодавцем. Не можна не побачити в цьому процесуальну недосконалість, яка обмежує здатність постійного представника як процесуальної особи сприяти Конституційному Судові у виявленні легальних цінностей права, що обумовлено доктриною «презумпції» відсутності прогалин в основних правах і свободах людини. Уповноваженим може бути кваліфікований фахівець, якому Верховною Радою або Президентом, Кабінетом Міністрів, Верховним Судом чи Генеральною прокуратурою України доручено здійснення повноважень, передбачених статусом цього органу або суб'єкта державної влади, що закріплюється відповідним процесуальним актом. Ця особа за таких умов набуває постійну правосуб'єктність і здатна бути офіційним представником у взаємозв'язках з іншими органами державної влади та правосудця, а також органами із спеціальним статусом, зокрема правоохоронними. Особливість правового становища уповноваженого (постійного представника) полягає в тому, що кандидатури для обрання (призначення) на цю посаду не проходять конкурсного відбору, оскільки ознака кваліфікованого фахівця ще не означає права претендувати на зайняття цієї посади. Важливим є політична довіра та його авторитет до певного кандидата у тій сфері, де здійснюється влада або функції правоохоронного органу. Проте уповноважена особа (Постійний представник) не набуває ознак політичного представника, оскільки сфера її діяльності обумовлена процесуальними функціями.

Інститут уповноваженого має свою специфіку, яка визначається сферою здійснення представницьких функцій. Якщо йдеться про управлінські повноваження, то вони обумовлені об'єктом та інтересами, які вимагають зовнішнього представництва у відносинах збереження, недоторканності або захисту від впливу на них заінтересованих суб'єктів. Саме ця ознака характеризує статус уповноваженої особи, якій безпосередньо надається право діяти на підставі Конституції та законів України у спосіб, визначений специфікою здійснення представницьких функцій, та в межах компетенції органу, який ця особа представляє. Зокрема, це можна простежити на прикладі статусу Постійного представника Президента України у Конституційному Суді України. Згідно з Положенням, яке затверджене Указом Президента України 22 травня 1998 р. № 504/98, визначальним є функція Президента України як суб'єкта права на конституційне подання з питань прийняття рішень та дачі висновків Конституційним Судом України. Проекція представника досить конкретизована — це особа зі спеціальним статусом в Адміністрації глави держави, і тому вона наділена повноваженнями заступника глави апарату, який готує конституційні подання Президента, відповідає за належну участь у конституційному провадженні всіх інших представників (вносить за дорученням Президента України зміни й уточнення до конституційних подань, а також до тих, що перебувають у конституційному провадженні; координує діяльність інших представників, які призначаються Президентом України для участі у підготовці конституційного провадження, тощо). Досить широкий" статус Постійного представника Президента України пов'язаний саме з підготовчою діяльністю, коли йдеться про внесення подань та висновків Президентом України. Але Положенням не передбачені повноваження представника як учасника конституційного провадження, що певною мірою звужує його можливості і потенціал бути «експертним дослідником» при розгляді справ у відкритих (публічних) процесах Конституційного Суду України. Науковці називають такий статус «однобічною спрямованістю суб'єкта провадження».

Уповноваженого представника органу державної влади за правовою природою його статусу слід відрізняти від уповноважених осіб органів виконавчої влади та органів державного управління, оскільки останні наділені функціями безпосереднього управління акціями, що перебувають у державній власності. У такому разі вони можуть бути членами ради (спостережної ради) товариства або виконавчого органу (правління), їх призначення на ці посади обумовлені прийняттям рішення про приватизацію майна господарських товариств. Наприклад, згідно із затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 1996 р. Порядком управління акціями державних акціонерних та холдингових компаній, уповноваженою особою може бути юридична чи фізична особа, якій доручено здійснення прав на управління державними корпоративними правами.

Є певні особливості у питаннях представництва в сфері судочинства, коли воно означає єдину можливість реальної участі в судовому процесі. У багатьох випадках пояснення сторони є незамінними як засіб доказування. Судді слушно вважають за необхідне визнати явку позивача або відповідача обов'язковою. Адже те, що доводить у процесі представник, не може бути взято до уваги як доказ. Процесуальна особливість судового уявлення виявляється в тому, що в разі подання адвокатом довіреності його фіксують як представника, а в разі подання ордера — записують адвокатом. Разом з тим не можна не враховувати принципове положення Цивільного процесуального закону (ст. 27 ЦПК), згідно з яким пояснення представника не визнаються засобом доказування. Представником юридичної особи відповідно до ст. 29 ЦПК виступає її орган (наприклад, директор підприємства як глава адміністрації), який виражає її волю, а тому дії представника є діями самої юридичної особи. В цьому разі представництво юридичної особи в суді здійснюють органи юридичної особи або належно уповноважені представники. Тому фактично можна погодитися зі знаком рівності між представником та органом юридичної особи. Проблема судової практики полягає в тому, що судді розглядають керівника адміністрації підприємства не як представника, а як уповноважену особу, яка безпосередньо виражає волю юридичної особи, оскільки має повноваження здійснювати виконавчі й розпорядчі дії і, таким чином, його пояснення з точки зору ст. 27 ЦПК України є засобом доказування, тоді як пояснення представника, який діє на підставі довіреності (як і адвоката), до засобів доказування не належать. Отже, участь у суді органу юридичної особи (директора як глави адміністрації) є діями самої юридичної особи, співпадаючи по суті понять як визначена законом відповідальність за власні дії уповноваженої особи і з безпосереднім свідченням про це перед судом для встановлення правової істини. Що стосується представництва юридичною фірмою інтересів сторони у судочинстві, то судова практика ще не визначилась із формою безпосереднього представництва, оскільки ліцензування юридичної допомоги скасовано законом і тому має діяти виключно договір на участь у судовому процесі від імені й за дорученням позивача чи відповідача.

Доцільно навести приклад із зарубіжної судової практики. Так, Закон про адміністративний суд ФРН (пункт 4 параграфа 62 ) надає право здійснювати в суді процесуальні дії від імені об'єднань, адміністративних органів їх законним представникам або особливо уповноваженим особам. При розгляді спору Федеральним адміністративним судом інтереси кожної особи, яка бере участь у судочинстві, повинні бути представлені адвокатом або викладачем права німецького вузу уповноваженою особою (пункт 2 параграфа 67). Якщо до участі в судовому процесі судом залучається більше 50 осіб, які мають однакові інтереси, суд постановляє ухвалу про призначення спільної уповноваженої особи (параграф 67 а).

Таким чином, поняття судового представництва пов'язане із правосуб'єктністю особи, яка отримує від довірителя право виступати стороною (учасником) правовідносин і виконувати повноваження, надані йому законом, статутом, положенням або договором, і таким чином вчиняти процесуальні дії в конституційному або іншому судочинстві на захист прав і охоронюваних законом інтересів іншої особи, державних і громадських інтересів. Наука розглядає три прояви судового представництва, що закріпилося на практиці, а саме: представництво у сфері матеріально-правових відносин, у сфері процесуальних правовідносин і у сфері процесуальної діяльності, що дає можливості методологічно вірно розуміти повноваження представника й відмежовувати їх від суб'єктивних прав.

____________________________________________________ 

Використана література:

1.  Штефан М.Й. Цивільний процес. — К., 1997; Комаров В.В., Баранкова В.В. Нотариат и нотариальный процесе. — X., 1999; Фуpса С.Я. Нотаріальний процес. — К., 2002.

2.  Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 422. — Ст. 272.